Качество закона — мера зрелости парламента (Адильбеков Д.З.)

30.10.2025

Качество закона - мера зрелости парламента

Адильбеков Д.З.,

Депутат Верховного Совета РК XIII созыва,

Депутат Сената Парламента РК VI, VII созыва

В первой статье были выделены пять критериев эффективности парламентаризма. Настоящая работа продолжает этот анализ, раскрывая один из важнейших критериев - качество законотворчества.

Законотворчество - это не просто формальная процедура принятия актов.

Это процесс создания норм, отражающих баланс общественных интересов и стратегических целей государства.

В идеале законотворчество - это взаимодействие науки, политики, экспертизы и правовой техники, направленное на то, чтобы будущий закон стал инструментом развития, а не администрирования.

Однако в реальной практике часто смешиваются четыре понятия, которые образуют целостную систему правотворчества:

Эти четыре элемента отражают путь от нормы к смыслу:

нормотворчество создаёт форму, законотворчество - инструмент, законодательство - систему, а право - ценностную основу.

Именно поэтому, говоря о качестве законотворчества, мы неизбежно переходим к качеству закона - то есть к способности конкретного закона быть понятным, применимым, справедливым и долговечным.

Политологи и журналисты нередко оценивают «работу парламента» по количеству принятых законов, не различая, кто их инициировал. Такое смешение понятий отражает недостаточную ясность терминов в самом правовом поле. Поэтому важно выработать общее понимание терминологии, чтобы говорить о качестве законов и ответственности на одном языке.

Важно понимать, что три уровня взаимосвязаны: без качественного законотворчества невозможно обеспечить качество законодательства, а без чётких критериев качества закона невозможно выстроить систему оценки.

В Казахстане до сих пор отсутствует правовое определение понятия «качество закона». Закон «О правовых актах» регулирует процедуры подготовки и экспертизы, но нигде не формулирует, что именно понимается под качеством закона и какие критерии его определяют.

На то есть две причины - институциональная и юридическая.

Политико-экономическая причина отсутствия понятия «качество закона» в том, что в прежней экспортно-сырьевой и административной модели экономики, законы часто выполняли обслуживающую функцию - закрепляли схемы доступа к ресурсам. Эффективность измерялась не устойчивостью норм, а скоростью принятия нужных решений. Система не нуждалась в качественных законах - ей нужны были гибкие, управляемые исключения. Поэтому понятие «качество закона» не вводилось: оно означало бы переход от ручного управления к правовому порядку.

В юридических дискуссиях часто звучит возражение: «в международной практике нет точного определения качества закона». Это верно формально, но по сути - лишь отражает то, что каждая страна должна определить критерии исходя из своей правовой культуры и общественных ожиданий.

Юридическая наука традиционно описывает закон как форму выражения воли государства, но при этом забывает, что закон - это также общественный продукт, создаваемый за счёт ресурсов граждан. Как и любой продукт, он имеет стоимость, потребителя и качество. Поэтому закон подлежит той же логике оценки, что и любой результат общественного производства.

Каждый человек ежедневно сталкивается с оценкой качества - покупая товар или услугу. Мы соотносим цену и долговечность, производителя и репутацию, материалы и срок службы. Если вещь служит долго - она качественная, если быстро ломается - некачественная. Так же и с законом: его производитель - парламент, бренд - инициатор, стоимость - ресурсы, срок службы - период стабильности.

Таким образом, качество закона - это способность правового акта выполнять своё назначение эффективно, стабильно и без излишних затрат для общества.

Термин «качество» всегда предполагает наличие критериев - это закреплено в международных стандартах ISO 9000: качество - степень соответствия совокупности характеристик объекта установленным требованиям.

Применительно к праву это означает: качество закона - это степень соответствия его содержания и формы установленным правовым, логическим, социальным и институциональным требованиям.

Без определения критериев невозможно ни экспертное заключение, ни последующая оценка эффективности закона. Именно поэтому на практике отсутствует методология оценки качества законодательства,

а после принятия законы редко подвергаются «ex post» анализу - их корректируют ситуативно.

Международная практика: есть подходы, но нет формального определения

Действительно, в зарубежной литературе нет универсального юридического определения термина «quality of law».

Однако во многих странах приняты руководства и стандарты, которые закрепляют признаки и принципы качества законодательства.

Пример:

Исследователь Helen Xanthaki (University of London) отмечает:

A good law is one that achieves the regulatory goals for which it was created.

То есть закон считается качественным, если он достигает поставленных целей, понятен адресатам и обеспечивает предсказуемость регулирования.

В Европейском союзе действует принцип Better Regulation, который опирается на триаду:

evidence-based policymaking - impact assessment - ex post evaluation

(обоснованность решений - оценка последствий - проверка результатов).

В Великобритании, Канаде и Южной Корее аналогичные требования включены в регламенты парламентов и методические стандарты подготовки законов, где указывается, что каждый закон должен быть ясным, логичным, реализуемым и экономически оправданным.

Таким образом, хотя формального определения нет, критериальный подход к понятию «качество закона» фактически закреплён в правотворческой практике ведущих демократий.

Необходимость для Казахстана

Для Казахстана отсутствие правового определения качества закона означает, что:

· невозможно установить единые стандарты правотворчества для всех государственных органов;

· отсутствует ответственность инициаторов за качество вносимых законопроектов;

· экспертиза сводится к проверке соответствия процедуре, а не сути и эффективности регулирования.

Закрепление понятия «качество закона» в Законе «О правовых актах» позволит придать этой категории нормативную определённость и превратить её из оценочного термина в управляемый инструмент.

Закон как общественный продукт: цена и качество

Закон, как и любой товар, имеет цель, стоимость и качество.

Он создаётся для удовлетворения потребностей общества, решает конкретную социальную задачу и потребляет ресурсы государства - время депутатов, труд экспертов, деньги налогоплательщиков.

 Если смотреть экономически, закон - это инвестиция в регулирование. Он требует затрат на разработку, экспертизу, реализацию и контроль. Поэтому эффективность закона можно измерить так же, как эффективность любой государственной программы:

«сколько вложено» → «что изменилось» → «насколько устойчив результат».

 Качество закона = соотношение «результата к затратам»

Так же, как у товара есть критерии (надёжность, безопасность, срок службы), у закона есть свои:

· ясность и понятность (аналог качества инструкции или интерфейса);

· согласованность и совместимость (не конфликтует с другими актами - как система деталей);

· реализуемость (можно «применить» на практике - как товар, который реально работает);

· эффективность (даёт запланированный результат без скрытых издержек).

Если товар ломается после первой эксплуатации, значит, производитель некачественный. Если закон требует десятков поправок через год, значит, дефект в законотворчестве.

Цена плохого закона

Плохой закон, как некачественный товар, имеет скрытую цену:

· затраты бизнеса и граждан на исполнение запутанных норм;

· рост судебных споров;

· бюрократическая нагрузка;

· потери бюджета на переделку или «латание дыр».

 По сути, некачественный закон - это дефект государственного производства, а парламент - это фабрика законодательства, которая должна выпускать продукт, соответствующий общественному стандарту.

Таким образом, Закон - это общественный продукт, создаваемый за счёт ресурсов граждан. Его качество - это способность решать заявленную проблему с минимальными издержками и максимальной пользой.

Как у любого продукта, у закона есть потребитель - народ, есть производитель - парламент, и есть ответственность за качество - экспертная и общественная оценка.

Юристы, особенно из «традиционной школы», часто сопротивляются включению понятия «качество закона» в Закон о правовых актах именно потому, что:

1️. Считают это понятием «оценочным» и «ненаучным»;

2️. Боятся, что придётся вводить измеримые критерии, по которым потом можно будет судить и о качестве их работы;

3️. Не видят экономико-социальной логики за этим термином.

Поэтому понятие «качество закона» должно рассматриваться не как оценочная метафора, а как необходимая категория правотворческой экономики, обеспечивающая рациональное использование государственных ресурсов.

 Закрепление этого понятия в Законе «О правовых актах» позволит перейти

от формального «количества принятых законов» - к эффективности и результативности правотворчества.

Этапы создания качественного закона

Создание качественного закона начинается с концепции - чёткого понимания, какую проблему закон решает и какие цели ставит. Далее следует оценка регулирующего воздействия (ОРВ), которая показывает последствия принятия закона для экономики, бизнеса и граждан. После этого проводится юридическая, антикоррупционная и лингвистическая экспертиза, а также публичное обсуждение. И только после всех этих стадий начинается собственно драфтинг - написание текста закона.

Через 1-3 года после вступления закона в силу проводится постзаконодательная оценка - анализ того, достиг ли он заявленных целей.

 Профессионализм и ответственность драфтеров

Закон не может быть качественным, если его пишут случайные или перегруженные исполнители. Во многих странах драфтер - отдельная профессия, объединяющая юриста, аналитика и редактора. От него требуют точности, ясности, логической структуры и умения объяснять сложные вещи простыми словами. В Казахстане такого профессионального стандарта нет. Оценка труда тех, кто пишет законы, основана на сроках и объёмах, а не на содержании. В то время как в Великобритании, Канаде, ЕС и Австралии работа драфтера оценивается по качеству текста, ясности языка, количеству поправок после принятия и обратной связи от парламента.

В большинстве стран есть формальные и содержательные требования: как к тексту закона, так и к тем, кто его пишет (драфтерам, экспертам, юристам аппарата).

Разберём по трём уровням:

Международные стандарты и рекомендации

1. Венская конвенция о праве международных договоров (1969)

Прямо не регулирует национальные законы, но заложила принципы ясности, определённости и правовой предсказуемости текста - они стали универсальными и легли в основу национальных правил драфтинга.

2. Рекомендации ОЭСР и Венецианской комиссии Совета Европы

· Требуют, чтобы закон был понятен адресату, а не только юристам.

· Текст должен быть логичным, структурированным, непротиворечивым, и не содержать норм, которые невозможно исполнить.

· Законопроект должен сопровождаться оценкой регулирующего воздействия (RIA) и обоснованием социально-экономического эффекта.

· Нормы должны быть сформулированы в активной форме, без чрезмерной бюрократической терминологии.

· Обязательно указание целей и механизмов реализации, а не только деклараций.

3. Принципы Sir William Dale Centre (Великобритания)

(базовая школа законодательного драфтинга в мире)

1. Точность и юридическая определённость;

2. Простота языка - «law should speak to the citizen»;

3. Логическая структура: от общих норм к частным;

4. Избегание повторов и перекрёстных ссылок без необходимости;

5. Чёткая нумерация, иерархия частей, статей, пунктов;

6. Единый терминологический словарь на весь закон;

7. Проверка закона на реализуемость и непротиворечивость.

Требования к тексту закона (национальный уровень)

Даже если в Казахстане нет отдельного «Закона о правилах законотворческой техники», на практике требования можно свести к следующим категориям:

 Формальные (юридико-технические)

· Структура (преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, переходные положения);

· Единый стиль формулировок: обязательность, определённость, недвусмысленность;

· Единая терминология (не использовать разные слова для одного понятия);

· Правильная иерархия ссылок и отсылок;

· Соответствие Конституции, законам высшей юридической силы, международным договорам.

2. Содержательные (концептуальные)

· Закон должен регулировать только те отношения, которые действительно требуют регулирования законом (не подзаконным актом).

· Норма должна быть реализуема, а не декларативна.

· Последствия принятия нормы должны быть просчитаны и описаны.

· Норма должна быть внутренне непротиворечива (однозначна для толкования судами и исполнителями).

· Закон должен быть социально справедливым и экономически оправданным.

 Требования к тем, кто пишет законы (законодательные драфтеры)

В международной практике (США, Великобритания, Канада, ЕС, Австралия) действуют чёткие профессиональные стандарты для legislative drafters.

Профессиональные требования

1. Юридическое образование (не ниже магистра права).

2. Опыт работы с нормативными актами или судебной практикой.

3. Знание принципов конституционного и административного права.

4. Навык логико-структурного анализа (умение разложить норму на логические блоки).

5. Владение ясным письменным языком и навыком формулировки юридических норм.

6. Понимание социальной, экономической и политической цели законопроекта.

7. Умение проводить оценку воздействия (social, fiscal, regulatory impact).

Этические требования

· Нейтральность - драфтер не должен быть политически мотивирован;

· Конфиденциальность - работа с проектами до их публикации;

· Ответственность за смысл и формулировку нормы;

· Принцип «write for clarity, not for complexity» - писать просто, а не «юридически витиевато».

Казахстан: что есть сейчас

1. Закон «О правовых актах» (2016 г.)

Статья 30-33 устанавливают обязанности по проведению юридической, антикоррупционной и лингвистической экспертизы.

Однако там нет понятия «ответственность за качество экспертизы», а лишь формулировка, что «экспертиза проводится компетентными органами и специалистами».

Результаты экспертизы носят рекомендательный характер - т.е. если разработчик закона не учёл замечания, формально наказания нет.

Вывод: ответственность размыта между разработчиком, экспертом и органом, направляющим законопроект.

Реалистическая оценка: кто несёт ответственность

1. Министерство юстиции

Да, Минюст формально отвечает за методологию правотворчества:

· утверждает инструкции по экспертизе и юридико-техническим требованиям;

· проводит правовую, антикоррупционную, лингвистическую экспертизу.

Но по факту Минюст исполняет функцию регистратора и согласующего органа, а не автора политики.

Он не формирует идеологию законотворчества, а работает по поручениям и в рамках установленных правил. То есть юридически Минюст - технический контролёр, но не стратегический архитектор.

2. Правительство и Премьер-министр

Ответственность системная:

· именно Правительство (через министерства) является инициатором 80-90% всех законопроектов;

· качество подготовки законов, экономических расчётов и оценок воздействия - зона ответственности Кабмина;

· но KPI министров и аппарата - это «вовремя внести», а не «написать качественно».

Поэтому структура, где важна скорость и видимость активности, не заинтересована в глубоком качестве.

Таким образом, в Казахстане ответственность за качество законопроектов остаётся формальной и административной, а не институциональной и профессиональной.

На практике сложилась парадоксальная ситуация.

Основная масса законопроектов разрабатывается Правительством - нередко в спешке, под административные поручения или без глубокой проработки последствий. В результате от 40 до 60 % текста приходится переписывать уже на парламентской стадии - в рабочих группах Мажилиса и Сената.

Однако вместо признания системной проблемы качества подготовки проектов нередко звучат упрёки в адрес депутатов: «Вы мешаете министрам работать, постоянно вызываете их на обсуждения».

На деле это не «вмешательство», а проявление парламентского контроля и попытка исправить ошибки, допущенные на этапе исполнительной подготовки.

Когда исполнительная власть подменяет качество скоростью, парламент вынужден выполнять чужую работу - редактировать, уточнять, перепроверять.

Поэтому не депутаты мешают министрам работать, а слабое качество законопроектов мешает стране развиваться.

Если бы законы готовились профессионально и качественно, парламент мог бы сосредоточиться на стратегии и содержании, а не на исправлении технических недочётов.

Международная практика показывает, что в зрелых парламентских системах именно качество законопроектов определяет баланс между ветвями власти и степень доверия общества к институтам.

Международная практика

1. Великобритания и Канада

· Ответственность за качество текста закреплена институционально, а не персонально.

· Специальные структуры (Law Commission UK, Legislative Services Canada) имеют многоуровневую систему контроля:

o внутреннее редактирование и peer review;

o обязательное соответствие Drafting Manual;

o система профессиональной сертификации (Continuous Professional Development).

· Если качество нарушено, ответственность наступает через служебную аттестацию, но главное - репутационная и институциональная ответственность.

2. ЕС, ОЭСР, Австралия

· Действуют принципы Regulatory Quality and Accountability:

o если закон принят с ошибками, ответственность несёт орган-разработчик,

так как именно он не обеспечил надлежащий анализ и качество подготовки.

o В некоторых странах (например, Австралия) в отчётах о нормотворчестве публикуются рейтинги качества ведомств.

Что можно закрепить в Казахстане

1. Ввести понятие «ответственность за качество закона» в Закон «О правовых актах»

Включить норму:

«Государственные органы и эксперты, участвующие в подготовке, экспертизе и согласовании законопроектов, несут ответственность за достоверность, полноту и юридическое качество заключений».

2. Создать систему сертификации и рецензирования экспертов

· Единый Реестр сертифицированных законодательных экспертов;

· Обязательное двойное рецензирование заключений (как в науке);

· Запрет на участие в экспертизе для лиц с конфликтом интересов.

· Каждому законопроекту - «паспорт качества» (как в науке): кто писал, кто редактировал, какие ошибки выявлены.

· Лучшие драфтеры - включаются в национальный реестр экспертов по законотворчеству.

· Ведомства с наибольшим числом качественных законопроектов получают премию за качество законодательства.

3. Ввести профессиональный стандарт «специалист по законодательному драфтингу»

С критериями оценки:

· качество юридического языка и логики;

· число замечаний на экспертизе и доработках;

· стабильность принятых норм (частота поправок);

· соответствие международным принципам clear, concise, consistent.

4. Ввести публичную оценку качества законопроектов

· Пост-фактум анализ: сколько поправок внесено в первый год;

Индекс «качества нормотворчества» по ведомствам.

5. Оплачивать по результату, а не по объёму

· Ввести KPI по содержанию:

o количество реализованных рекомендаций экспертизы;

o качество языка (по шкале readability);

o отсутствие противоречий.

Что происходит сейчас - формально и по факту

По закону, парламент (через комитеты Мажилиса и Сената) вправе вносить законопроекты, а Правительство - давать заключение, если проект влияет на бюджет, социальные обязательства или функции госорганов.

Однако в РК эта норма была раздута и интерпретирована так, что теперь практически любой законопроект, даже не затрагивающий бюджет,

направляется на заключение в Правительство, и без его «визового согласования» Парламент не рассматривает документ.

По сути, исполнительная власть превратила согласование в механизм контроля над законодательством.

Как это влияет на саму логику парламентской работы

1. Парламентские комитеты утратили право реальной инициативы. Хотя по Конституции депутат обладает правом законодательной инициативы,

на практике он не может внести проект без одобрения Правительства.

2. Комитеты по законодательству и бюджету превратились в фильтры, а не в творческие центры анализа и нормотворчества.

3. Даже проекты, не касающиеся бюджета (например, об общественном контроле, парламентских слушаниях, обращениях граждан),

всё равно «зависают» в межведомственном согласовании, пока Правительство не «даст добро».

Таким образом, исполнительная власть фактически присвоила себе предварительное право «входного допуска» в законодательный процесс, что противоречит духу парламентаризма.

Следует четко соблюдать случаи, когда требуется заключение Правительства:

· только если проект изменяет налоговую, бюджетную или социальную нагрузку;

· во всех иных случаях парламент должен иметь право рассматривать проект без задержек и «вето согласований».

Это соответствует международной практике - в парламентах Германии, Франции, Южной Кореи и Японии заключения правительства носят рекомендательный характер, а не блокирующий.

Предел исполнительной модели и перераспределение функций

Исполнительная власть Казахстана на протяжении трёх десятилетий имела все ресурсы, инструменты и политическую поддержку, чтобы сделать страну развитой. Однако при доминировании административной логики эта миссия не была выполнена. Модель управления обеспечила стабильность, но не развитие.

После январских событий 2022 года Глава государства неоднократно ставил стратегические задачи по демонополизации экономики, возвращению незаконно выведенных активов, пересмотру роли квазигоссектора и формированию новой модели экономики справедливого развития.

Однако за прошедшие годы системных изменений не произошло. Это показывает, что исполнительная власть, обладая всеми полномочиями и ресурсами, не сумела реализовать поручения по обновлению экономической системы.

Следовательно, реформы не могут быть сведены к административным кампаниям. Необходим переход к новому распределению полномочий между ветвями власти, где парламент и общество будут не наблюдателями, а участниками выработки и контроля решений.

Новый этап требует перенастройки ролей ветвей власти:

Всё то, о чём предупреждали депутаты Верховного Совета XIII созыва, к сожалению, свершилось. Ещё тогда, в середине 1990-х, звучали предупреждения о том, что отсутствие парламентского контроля, концентрация власти в исполнительной ветви и ослабление законодательной экспертизы приведут к деформации экономики и снижению институциональной эффективности.

Сегодня мы пожинаем эти последствия - утрату качества управления, рост управляемости без ответственности, зависимость экономики от внешних факторов.

Эти итоги - не результат злого умысла, а следствие того, что парламентская функция развития была подменена административной функцией обслуживания.

Поэтому разговор о качестве закона - это не только вопрос правовой техники, но и возвращение к историческому смыслу парламентаризма как института баланса, ответственности и предвидения.

Практика парламентской работы также демонстрирует, как исполнительная власть удерживает контроль над законотворчеством.

На старых законах, методах и формах нельзя построить новое общество.

Развитие требует не просто новых программ, а новой философии управления - философии качества.

Качество закона - это не технический термин, а отражение зрелости государства и уважения к гражданам.

Новый Казахстан должен стать государством, где закон создаётся профессионально, исполняется ответственно, а власть служит обществу, а не наоборот.

Только на этой основе возможен переход от государства управления к государству развития.