04.05.2026
Профилактика или контроль? Новый закон и старые вопросы
Э. Мухамеджанов,
д.ю.н., профессор,
г.н.с. Института публичного
права Каспийского Университета
С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
В Казахстане 2 марта 2026 года вступил в силу новый Закон «О профилактике правонарушений» /1/. Данный правовой акт аккумулировал в себе положения пяти ранее действующих законов, которые так или иначе были связаны с профилактической деятельностью в сфере различных правонарушений. В частности, в нем нашли закрепление положения законов: «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»; «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности»; «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка»; «О профилактике бытового насилия»; «О профилактике правонарушений».
Безусловно, идея объединения в одном правовом акте положений нескольких законов, связанных с профилактикой правонарушений, заслуживает внимания, так как ведет к оптимизации, экономии законодательного материала, что позволяет получить целостную модель профилактики правонарушений, действующей в Казахстане.
Однако при более детальном рассмотрении положений данного Закона можно уверено сказать, что те вопросы, которые в нем получили закрепление, поднимались и реализовывались еще 30 лет назад.
В нем идет речь вообще о профилактике правонарушений, что само по себе может быть хорошо, но он не вскрывает, не обозначает круг тех причин и условий, которые обуславливают их совершение, т.е. не раскрывает внутренние противоречия, которые их порождают. Иными словами, Закон видит причины правонарушений в основном на уровне лишь индивидуального или микрогруппового поведения без социальных обобщений коренных причин всех правонарушений в нашем обществе.
В этой связи, полагаем, что работа органов, призванных осуществлять профилактику правонарушений, без учета отмеченного, заранее будет обречена на неудачу.
При этом известно, что коренными причинами правонарушений являются несправедливое распределение общественной ренты, обнищание населения, безработица, малограмотность, низкий культурный уровень, безнадзорность, нарастающий кризис политических институтов, духовной сферы, сохранение пережитков авторитарной системы, возрождение родоплеменных взглядов, национализма, религиозного экстремизма, перекосы в равномерном экономическом развитии всех регионов нашей страны, и др.
Помимо этого, все более интенсифицируются криминогенные детерминанты, порождающие правонарушения, в том числе и преступного характера, в среде предпринимателей, политиков и организованной преступности.
Отсюда следует, что без учета отмеченного, вряд ли можно ожидать, что новый Закон существенно изменит философию вопроса, связанного с профилактикой правонарушений и их предупреждением.
Поэтому вместе с новой редакцией рассматриваемый Закон, на наш взгляд, принес и новые вопросы, на которые пока нет однозначных ответов.
История знает единичные случаи, когда путешествия без карты заканчивались удачно. Так, например, Колумбу удалось открыть Америку. К сожалению, наш Закон о профилактике правонарушений Америку не открывает, а напротив очень сильно напоминает путешествие без карты. В нем нет хорошо продуманной и тщательно взвешенной теории профилактики правонарушений.
В нормах данного Закона говорится о широком круге субъектов профилактической деятельности, названы отдельные формы этой работы, но её суть подробно не раскрыта и как следствие, не учитывает все особенности современного развития государства и общества. В нем вся профилактическая деятельность строится на выявлении любого нестандартного поведения, сообщении о нем в правоохранительные органы, на постановке на учет и собеседованиях.
Возникает вопрос, а где реальная помощь, например, с трудоустройством, с заселением в «социальное общежитие», обеспечением социальным обедом, создание условий для гигиены лиц, лишенных жилья, и т.п. Полагаем, что пока государством не будут решены эти и другие вопросы постпенитециарного попечительства, говорить об эффективности профилактики правонарушений и рецидива преступлений можно только весьма условно.
В данном Законе обращает на себя внимание то, что в нем идет речь только о профилактике правонарушений в социальной среде, которая не имеет отношения к представителям власти, при этом вопросы профилактики правонарушений в институтах самой власти остаются без рассмотрения. Говоря иными словами, Закон разделяет население страны на тех, кто даёт оценку, и тех, кому её дают, причем эти две группы рассматриваются как антиподы в социальном смысле.
При таком подходе к профилактике правонарушений обращает на себя внимание субъективизм законодателя и правоохранительных органов в определении круга лиц, совершающих правонарушения.
Здесь мы имеем в виду, что вопросы профилактики правонарушений в системе самих правоохранительных и государственных органов, в силу политической целесообразности, не получали должного правового обеспечения и освещения, хотя в каждом таком органе есть своя служба собственной безопасности, а практика последних лет регулярно свидетельствует о том, что в этих государственных структурах уровень корыстных правонарушений, как и преступлений, связанных с злоупотреблением властью, весьма устойчив.
Полагаем, что с принятием 15 марта 2026 года новой Конституции РК /2/ содержание профилактической деятельности изменило саму основу её функционирования.
Закрепление в преамбуле Основного закона положения о «Законе и порядке» свидетельствует о том, что это фундаментальный принцип справедливого общества, предполагающий обязательное соблюдение установленных законов, как гражданами, так и государственными органами, в том числе и правоохранительными.
В этой связи считаем, что Закон о профилактике правонарушений должен быть дополнен положениями о том, как осуществляется профилактика правонарушений в соответствующих правоохранительных органах, и какую меру материальной ответственность должны нести их сотрудники, например, за принятие неправомерных решений. Все это должно быть увязано с Административным процедурно-процессуальным кодексом РК. Кроме того, необходимо определить также орган, который будет осуществлять внешний контроль за профилактикой правонарушений в правоохранительных органах. Такими органами могли бы стать Общественные советы, но сформированные на более демократичных принципах.
В рассматриваемом Законе, как мы отмечали выше, назван широкий круг субъектов профилактики правонарушений, но в системе субъектов такой профилактики отсутствует семья. Между тем, в ряде зарубежных стран, да и одно время в Казахстане, фактор семьи (рода) играл большую превентивную роль в деле профилактики правонарушений.
Так, например, в Японии даже во времена экономических кризисов, уровень преступности, как и других правонарушений, остаётся низким. Это вызвано тем, что каждый член японского общества стремится избегать действий, которые могли бы нанести ущерб репутации семьи. Говоря иными словами, в Японии проступок одного человека является позором для всей семьи.
Из содержания Закона видно, что государство стремится не карать, а предупреждать. Однако суть этого предупреждения заключается не только в выявлении правонарушителей, но и любых лиц, чьи поступки противоречат общепринятым, формальным или не формальным социальным нормам, действующих в нашем обществе. Помимо этого, Закон также предписывает работать с «группами риска», подключать не только полицию, но и социальные службы, образование, здравоохранение. Комплексный подход, межведомственное взаимодействие, ранняя профилактика — все это соответствует современным западным теориям борьбы с правонарушениями) /3/.
Но за этой концепцией скрывается менее очевидная сторона. Прежде всего — масштаб. Новый закон резко расширил круг субъектов профилактики и дал им широкий набор инструментов воздействия. Постановка на учет, официальные предупреждения, наблюдение за лицами в трудной жизненной ситуации, педагогическое сопровождение, ограничения по решению суда — все это формирует принципиально новую модель взаимодействия государства и гражданина.
И здесь возникает главный вопрос: где проходит граница между профилактикой и избыточным контролем? Ранее, по данным МВД, профилактическая работа велась лишь в отношении небольшой части потенциальных правонарушителей. Теперь государство получает возможность работать практически с любым гражданином, чье поведение сочтут «рисковым». При этом критерии такой «рискованности» не всегда очевидны и могут толковаться достаточно широко. Все это наталкивает на мысль, что рассматриваемый Закон пытается внедрить в жизнь нашего общества реакционную концепцию «опасного состояния» или объективного вменения /4/.
Не менее важна и проблема правовых гарантий. Профилактика по своей природе предполагает вмешательство до совершения правонарушения. А значит — риск затронуть права человека без достаточных оснований. Вопросы неприкосновенности частной жизни, презумпции невиновности, недопустимости стигматизации выходят здесь на первый план. Отдельный вызов — координация. Закон делает ставку на межведомственное взаимодействие, но именно оно традиционно остается слабым звеном. Чем больше участников — тем выше риск размывания ответственности. Без четкой стратегии и согласованных действий система может превратиться в набор разрозненных мер. Пока не до конца ясна и согласованность нового закона с уголовным, административным и административно-процессуальным законодательством. Правоприменительная практика только формируется, и именно она покажет, станет ли новый механизм эффективным инструментом или источником правовых коллизий.
Не стоит забывать и о латентной преступности. Значительная часть правонарушений по-прежнему остается «в тени»: граждане не спешат обращаться в органы — из-за недоверия, бюрократии или убежденности, что «ничего не изменится». В таких условиях даже самые продуманные профилактические меры могут не достигать цели. В итоге возникает парадоксальная ситуация. С одной стороны, государство усиливает профилактику. С другой — сохраняются системные проблемы, которые эту профилактику ограничивают. Реформа безусловно важна и своевременна. Но ее успех будет зависеть не от количества введенных мер, а от того, насколько аккуратно и взвешенно они будут применяться. Профилактика не должна превращаться в тотальный контроль, а расширение полномочий — в размывание правовых границ.
Иначе благие намерения рискуют привести к обратному эффекту — снижению доверия, без которого невозможна ни эффективная профилактика, ни устойчивый правопорядок.
Обращаясь к содержанию Закона, следует отметить его определенную перегруженность и наличие норм, дублирующих положения иных отраслевых актов. Так, статья 49 Закона устанавливает основания для применения мер индивидуальной профилактики, включая заявления и сообщения граждан, непосредственное выявление признаков правонарушения, а также материалы государственных органов. По своей структуре и юридической природе указанные положения фактически воспроизводят нормы Уголовно-процессуального кодекса (статьи 179-180), регламентирующие поводы и основания начала досудебного расследования. В результате один и тот же юридический факт (например, сообщение о правонарушении) способен порождать параллельные правовые последствия в рамках различных правовых режимов — уголовно-процессуального и профилактического. Такая конструкция создает предпосылки для дублирования процедур и неопределенности в правоприменении.
Сходная ситуация наблюдается в статье 48 Закона, закрепляющей меры индивидуальной профилактики (профилактическая беседа, контроль и иные формы воздействия). В уголовно-процессуальном законодательстве аналогичные по функциональному назначению инструменты представлены мерами процессуального принуждения и мерами обеспечения производства. Несмотря на различие формально декларируемых целей, обе группы норм направлены на регулирование и ограничение поведения лица. Это позволяет говорить о наличии функционального дублирования, при котором профилактические меры приобретают признаки квазипроцессуальных инструментов, однако применяются вне рамок тех процессуальных гарантий, которые предусмотрены УПК.
Дополнительные вопросы вызывает и механизм рассмотрения сообщений о правонарушениях. Закон содержит отсылочную норму к «законодательству Республики Казахстан», что фактически означает применение процедур, установленных УПК, включая регистрацию в Едином реестре досудебных расследований и проведение процессуальной проверки. Тем самым самостоятельная профилактическая процедура не формируется, а происходит пересечение и частичное дублирование уголовно-процессуального регулирования.
Аналогичные элементы дублирования прослеживаются при сопоставлении Закона с Уголовно-исполнительным кодексом. В частности, Закон предусматривает меры социальной адаптации и реабилитации (статья 59), тогда как УИК регулирует ресоциализацию осужденных и их адаптацию после освобождения (статья 168). В обоих случаях речь идет о совпадающих целях и близких по содержанию механизмах правового воздействия. Кроме того, Закон вводит институты профилактического учета, контроля поведения и административного надзора. В УИК аналогичные механизмы применяются в отношении лиц, подвергшихся уголовному наказанию, в том числе условно освобожденных. Таким образом, формируется ситуация, при которой сходные по содержанию меры применяются в различных правовых режимах — как в отношении осужденных, так и в отношении лиц, не совершивших уголовных правонарушений.
Сопоставимая проблема возникает и в сфере ограничения свободы передвижения. Закон о профилактике предусматривает возможность введения таких ограничений, тогда как УИК закрепляет их в рамках административного надзора и пробационного контроля. В результате одинаковые по своей сути ограничения могут применяться вне контекста исполнения уголовного наказания. Указанные обстоятельства свидетельствуют о размывании границ между профилактическим и уголовно-исполнительным воздействием. Отсутствие четкого нормативного разграничения создает риски расширительного применения ограничительных мер, в том числе в отношении лиц, не совершивших уголовных правонарушений, что, в свою очередь, затрагивает вопросы соблюдения прав и свобод человека.
Литература:
1. Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2025 года № 245-VIII ЗРК. «О профилактике правонарушений»// https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2500000245;
2. Конституция РК, принятая на республиканском референдуме 15 марта 2026 года // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2600000000;
3.См.: Теория социальной дифференциальной ассоциации Э.Сатерленда; Теория социальной дезорганизации Э.Дюркегейма и др.; Теория множественности фактов А Гере и А.Кетле; Теория критическая или радикальная Р.Куинни, Я.Тейлора и др. Подробнее см. Шур Э. Наше преступное общество. М.Прогресс, 1977 // https://www.google.com/search?sca_esv=c10070948b88b207&hl=ru-KZ&gbv=2&q=Шур+Э.+Наше+преступное+общество; Кларк Р. Преступность в США. М., Прогресс, 1975 // https://books.google.kz/books/about/%D0%9F%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%8C_%D0%B2_%D0%A1%D0%A8%D0%90.html?id=vaajzwEACAAJ&redir_esc=y;
4. Впервые понятие опасного состояния было сформулировано криминологом Р. Гарофало в книге «Критерии опасного состояния» (1880 г.) См. также: Сайфуллина М.И. Теория опасного состояния личности и её влияние на уголовное законодательство и практику и его применения //https://cyberleninka.ru/article/n/teoriya-opasnogo-sostoyaniya-lichnosti-і-ee-vliyanie-na-ugolovnoe-zakonodatelstvo-і-praktiku-ego-primeneniya-1;
