Досье на проект Конституционного закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан
по вопросам реализации послания Главы государства от 16 марта 2022 года»
(май 2022 года)
1. Консультативный документ регуляторной политики к проекту Конституционного закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» (ноябрь 2021 года)
2. Консультативный документ регуляторной политики к проекту Конституционного закона РК (апрель 2022 г.)
3. Проект концепции Проекта Конституционного закона РК (май 2022 г.)
4. Проект Конституционного закона РК (июль 2022 года)
5. Сравнительная таблица к проекту Конституционного закона (июль 2022 года)
Проект концепции
Проекта Конституционного закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам реализации послания Главы государства от 16 марта 2022 года»
(май 2022 года)
1. Название проекта закона
Проект Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые Конституционные законы Республики Казахстан» (далее – проект Конституционного закона).
2. Обоснование необходимости разработки проекта Конституционного закона
Основанием разработки проекта Конституционного закона является реализация Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации».
В своем Послании Глава государства обозначил 10 направлений политических реформ, требующих законодательного обеспечения на уровне Конституции и законов. Из них 8 направлений требуют внесения соответствующих поправок в законы.
В частности, в Послании Главой государства даны поручения касательно усечения полномочий Президента, переформатирования представительной ветви власти, совершенствования избирательной системы, усиления правозащитных институтов, а также модернизации выборного процесса.
Полномочия Президента
1. При анализе данной проблемы необходимо исходить из того, что в Конституции Республики Казахстан, а также в законах «О политических партиях» и «О государственной службе» данные вопросы не урегулированы. Существующий пробел позволяет совмещать должности государственной службы и должности в общественных объединениях, быть руководителями филиалов политических партий и прочее.
Вместе с тем, членство указанных категорий должностных лиц в составе политических партий приводит к сращиванию партийных структур с государственным аппаратом, препятствует становлению эффективной партийной системы.
На практике, происходит бесконтрольное формирование партийной бюрократии, подчиняющейся определённым партийным установкам и задачам. Особенно ярко административный ресурс проявляется при проведении выборов. Вместе с тем, существующий порядок является ущербным, особенно для статуса Главы государства, деятельность которого от поддержки одной политической партии должна быть переориентирована на поддержку всей политической системы, стимулировать развитие многопартийности и обеспечивать равенство всех политических партий.
Несомненно, что деятельность членов Центральной избирательной комиссии и Счётного комитета должно носить надпартийный характер, цели которых должны быть подчинены исключительно интересам всего государства.
Кроме того, необходимо отметить, что в отношении членов Конституционного Совета действуют косвенные ограничения, закреплённые в Конституционном законе «О Конституционном Совете», где в статье 1 «Статус Конституционного Совета», указано что «Конституционный Совет как государственный орган, при осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции Республики и не может исходить из политических и иных мотивов». Данная норма, по сути, обязывает членов Конституционного Совета быть нейтральными при принятии итоговых решений, однако закон не содержит прямого запрета иметь членство в составе политических партий.
В связи с этим закрепление на законодательном уровне ограничений на членство в политических партиях для вышеназванных должностных лиц устранит вероятность их влияния на внутрипартийные процессы, не допустит какое-либо вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно исключит и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти.
Изучение зарубежного опыта по вопросу о членстве Глав государств в политических партиях показывает, что в данном вопросе нет единых подходов. К примеру, в классических президентских республиках, как США, Южная Корея, Турецкая Республика и других, Главы государств после своего избрания сохраняют своё членство в политической партии.
Во Франции Президент, являясь партийным, вместе с тем, вправе приостанавливать своё членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий. Иными словами, закон содержит некоторое усмотрение в этом вопросе и свободу действий для Глав государств.
В Республике Азербайджан ранее в отношении Президента действовало схожее ограничение, Президент не мог быть членом политической партии на весь период своих полномочий. Сейчас, по закону «О политических партиях», «не могут быть членами политических партий на весь период своих полномочий председатели, заместители председателя и судьи всех судов Азербайджанской Республики, Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) Азербайджанской Республики, военнослужащие, работники органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел, национальной безопасности, пограничной службы, таможенных, финансовых, налоговых органов, и др. лица. Иными словами, закон не устанавливает каких-либо императивных норм в отношении главы государства.
В парламентарных странах, как Венгрия, Израиль Германия, Италия и др. президенты избираются парламентами, либо специальными выборными коллегиями, и по факту должны быть членами политических партий. Однако, прямых запретов относительно выхода из состава партии или приостановления членства не содержится.
2. Учитывая, что обязанностью Главы государства является выступление гарантом равенства возможностей для всех граждан, предлагается установить ограничение для его близких родственников на занятие политических государственных должностей и руководящих должностей в квазигосударственном секторе на период исполнения им должностных полномочий.
Данное новшество окажет положительный эффект на работу всего государственного аппарата, способствует дальнейшему развитию и укреплению меритократии в государственном секторе.
По вопросу занятия высоких должностей родственниками Глав государств, необходимо заметить, что такое практически невозможно, в силу высокой политической конкуренции, участием СМИ в политической жизни, и другими факторами.
Полагаем, что предложение о приостановлении членства в политической партии Президента Республики Казахстан и иных лиц, указанных в Послании Президента, особенно в условиях становления партийной системы и слабости действующих политических партий, как в организационном, так и в личностном плане, вполне разумно и необходимо, что обеспечит развитие политической конкуренции в стране.
Президент Республики Казахстан – это высшее должностное лицо государства. Он арбитр и гарант прав и свобод человека и гражданина. В силу своего особого конституционного статуса и полномочий он принимает меры по охране суверенитета, независимости страны и государственной целостности территории, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Данное положение обязывает Главу государства, не связывать себя с какой-либо одной политической партией, а действовать в интересах всего многонационального казахстанского общества.
Предложение о введении обязанности Президента Республики Казахстан прекратить членство в политической партии на срок исполнения президентских полномочий, а также об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Счётного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Конституционного Совета Республики Казахстан обеспечит равенство политических партий перед законом.
Данная норма повысит политическую конкуренцию, обеспечит равные условия для развития всех партий, будет способствовать появлению новых политических партий и движений, позитивно скажется на политическом климате нашей страны.
Предложение законодательно запретить акимам и их заместителям занимать должности в филиалах партий также позволят сформировать многополюсную партийную систему, направленную на защиту и представительство различных социальных групп населения.
Также, Глава государства озвучил необходимость отхода от практики «ручного управления» путем исключения избыточных полномочий Президента и предоставления акимам и маслихатам больше самостоятельности при принятии решений на местах.
В этой связи, планируются исключить полномочия Президента по приостановлению или отмене актов акимов областей и городов республиканского значения, а также права снимать с должностей районных и сельских акимов. Данная реформа должна поспособствовать усилению местных представительных и исполнительных органов.
Переформатирование представительной ветви власти
1. Взаимодействие Палат Парламента в сфере законотворческого процесса является важнейшим условием качества принимаемых решений. Этот процесс урегулирован не только нормами Конституции, нормами конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов», но и регламентами Парламента и его Палат.
Так, согласно действующему порядку, законопроекты рассматриваются вначале в Мажилисе, затем в Сенате. Обе палаты вправе внести поправки либо предложения в рассматриваемый законопроект. При этом в случае внесения Сенатом поправок в законопроект, он возвращается на рассмотрение в Мажилис. Мажилис может не согласиться с предложенными Сенатом поправками, в таком случае создается согласительная комиссия. То есть сейчас Палаты совместно принимают решение о принятии Закона, последнее слово остается за Сенатом.
Между тем, в ряде зарубежных стран верхние палаты не вовлечены в непосредственно в законодательный процесс.
К примеру в Японии, нижняя палата – Палата представителей имеет больше прав, нежели верхняя – Палата советников: она имеет право накладывать вето на законопроекты Палаты советников большинством не менее чем две трети присутствующих депутатов и принимать законы, даже если их законопроекты были отклонены Палатой советников (Конституция. Статья 59. Абзац 2). Палате представителей также принадлежит первенство рассмотрения проекта бюджета и вопросы ратификации международных договоров (Конституция. Статьи 60, 61, 67).
В этой связи в целях усиления нижней палаты Парламента предлагается Мажилис наделить правом принятия законов, а также правом преодоления возражений либо предложений Сената. Сенат только будет одобрять или не одобрять законы, уже принятые Мажилисом.
При этом проекты конституционных законов Палаты будут рассматривать на совместных заседаниях, это обусловлено тем, что конституционные законы представляют собой законы по вопросам, прямо установленным Конституцией Республики Казахстан.
2. Кроме того, предлагается наделить правом заслушивать отчеты Высшей аудиторской палаты два раза в год, таким образом, усилится парламентский контроль за расходованием средств республиканского бюджета и реализации государственных программ.
Данная новелла будет способствовать усилению влияния нижней палаты на бюджетный процесс и в целом на исполнительную ветвь власти, и главное способствовать, в итоге, эффективной реализации проводимых реформ, улучшению экономического развития государства, повышению уровня жизни населения.
3. С целью формирования более сбалансированной парламентской системы, укрепления механизма сдержек и противовесов в политической системе предлагается наделить Сенат правом согласования кандидатур председателей Конституционного Суда и Высшего Судебного Совета.
4. Президентом также принято решение о сокращении президентской квоты в Сенате с 15 до 10 депутатов. Причем, пять из них будут рекомендованы Ассамблеей народа Казахстана, а не избраны ею, как это происходит в настоящее время.
Как следствие, значительно снижается участие Главы государства в формировании верхней палаты представительного органа, а также данное новшество поспособствует обеспечению оптимального баланса институтов власти и представительства регионов.
5. Кроме того, Президент озвучил, что нижняя палата Парламента должна отражать весь электоральный ландшафт, страны без предоставления кому-либо искусственных преференций.
Таким образом, необходимо упразднить квоту АНК в Мажилисе, что эффективно и с политической, и с юридической точек зрения. Эта квота переносится в Сенат и сокращается с 9 до 5 депутатов.
6. В целях системного усиления влияния маслихатов предлагается изменить текущий порядок назначения акимов областей, городов республиканского значения и столицы.
На данный момент депутаты маслихатов согласовывают или не согласовывают единственную кандидатуру, предложенную Главой государства.
В этой связи предлагается установить, чтобы Главой государства вносилось на альтернативной основе не менее двух кандидатур на должности акимов областей и городов республиканского значения, а также введение должности председателя маслихата. Таким образом, усилится влияние маслихата посредством косвенных выборов руководителей регионов.
Совершенствование избирательной системы
В Республике Казахстан, с принятием Конституции 1995 года, принятой на республиканском референдуме, закреплена мажоритарная избирательная система на всех уровнях. В октябре 1998 года в Основной закон страны внесены изменения и введена смешанная пропорционально-мажоритарная избирательная система при формировании Мажилиса Парламента в соотношении 10/67.
В 2007 году после очередной конституционной реформы при формировании Мажилиса парламента произошёл полный переход на пропорциональную систему формирования нижней палаты парламента.
Вместе с тем, применение пропорциональной избирательной системы ограничивало беспартийных граждан, лишая их конституционного права быть избранными.
Учитывая то, что избирательная система способна дать определённый импульс политическим преобразованиям, совершенствовать законодательный процесс и управление государством, казахстанское выборное законодательство должно быть более восприимчивым к потребностям и запросам общества.
В числе прочих мер, этого можно добиться путём введения смешанной избирательной системы, которая будет учитывать и интересы политических партий, и интересы граждан, нежелающих себя связывать с той или и иной политической партией.
Возврат к мажоритарно-пропорциональной системе формирования представительных органов власти повысит мотивацию избирателей, явку избирателей и активизируют электоральные процессы в стране. Принимая во внимание названные обстоятельства, предлагается изменение модели формирования Мажилиса Парламента и маслихатов.
Наряду с этим, примечательно также, что в ряде зарубежных стран применяется смешанная избирательная система.
В Японии Палата представителей (нижняя палата) состоит из 480 депутатов, срок полномочий которых составляет 4 года. 180 депутатов избираются по пропорциональной системе, а остальные 300 – по одномандатной системе.
Таким образом, возврат к смешанной избирательной системе позволит вовлечь непартийных граждан в процесс формирования представительных органов власти, повысит их роль в управлении государством, в том числе через электоральные процессы.
Модернизация выборного процесса
В целях реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года предлагается пересмотреть выборное законодательство, в частности:
-разрешить агитацию в социальных сетях в период предвыборной агитации, закрепив соответствующие регламенты и правила;
-законодательно урегулировать деятельность наблюдателей с ясно прописанными правами и четко обозначенной зоной ответственности;
-пересмотреть принципы деятельности территориальных избирательных комиссий путем перевода их на профессиональную основу;
-в целях недопущения влияния отдельных лиц на ход выборов установить предельные размеры пожертвований в избирательные фонды;
-на законодательном уровне принять меры для недопущения иностранного вмешательства на выборах;
-обеспечить максимальную финансовую прозрачность всех участников избирательных кампаний – кандидатов, наблюдателей, доверенных лиц и средств массовой информации.
Международный опыт показывает, что система организации выборов находится в русле постоянных изменений, идет поиск оптимальных решений для проведения справедливых и прозрачных выборов.
Во многих странах расширяются альтернативные формы голосования, в том числе электронное, досрочное, дистанционное, многодневное.
В эпоху бурного развития коммуникационных технологий большое значение имеет активность кандидатов и партий в социальных сетях. Но действующим законодательством агитация в социальных сетях не регламентирована. Несмотря на это, во время электоральных кампаний она так или иначе велась.
Чтобы устранить это упущение, необходимо нормативно разрешить агитацию в социальных сетях, закрепив соответствующие регламенты и правила.
Необходимо также законодательно оформить деятельность наблюдателей. Этот институт выступает неотъемлемым элементом транспарентных выборов.
В организации и проведении выборов большую роль также играют территориальные избирательные комиссии. С введением в прошлом году прямой выборности сельских акимов электоральный процесс по всей стране стал, по сути, перманентным.
Следовательно, необходимо пересмотреть принципы деятельности территориальных избирательных комиссий, переведя их на профессиональную основу.
В целях исключения вероятности двойного голосования, а также голосования на любом участке необходимо рассмотреть целесообразность формирования единой электронной базы избирателей.
А для того, чтобы не допустить влияния отдельных лиц на ход выборов, требуется установить предельные размеры пожертвований в избирательные фонды.
Учитывая нарастание различных гибридных угроз в мире, в том числе с применением избирательных технологий, следует на законодательном уровне принять действенные меры для недопущения какой-либо возможности иностранного вмешательства в выборы в нашей стране.
В первую очередь, это касается обеспечения максимальной финансовой прозрачности всех участников избирательных кампаний, будь то кандидатов, наблюдателей или СМИ.
Изучен опыт регулирования использования интернета при проведении предвыборной агитации в законодательстве зарубежных стран.
В Великобритании расходы на агитацию в Интернете осуществляются в том же порядке, что и в обычных СМИ.
В Италии социальные сети и в целом Интернет активно используются в предвыборных кампаниях.
Во Франции несмотря на строгое регулирование предвыборной агитации, фактически отсутствуют какие-либо регуляторы в сферах социальных сетей и мессенджеров.
В ФРГ Интернет в агитационных целях используется достаточно широко, однако при отсутствии достаточной правовой базы.
В Японии кандидатам разрешено вести политическую агитацию в популярных социальных сетях, блогах, рассылать агитационные материалы, при этом установлены ограничения на платную интернет-рекламу и адресную рассылку электронных сообщений избирателям.
В Молдове предвыборная реклама в интернете и через мобильную телефонную связь приравниваются к предвыборной рекламе в печати.
При этом, в Молдове в день выборов и предшествующий ему день предвыборная агитация в любой форме запрещается, этот запрет не распространяется на информацию, уже размещённую в Интернете, и на ранее вывешенные афиши.
В Узбекистане в день выборов и за день до начала голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационные сети, а также всемирную сеть Интернет.
Показательным является опыт Бразилии, законодательство которой содержит описание возможных форм агитации через Интернет, которые включают размещение материалов на сайте электронной юстиции, на бесплатном кадастре кандидата или партии, а также размещение агитации посредством блогов, социальных сетей и другие.
Изучен опыт относительно деятельности наблюдателей в законодательстве.
Согласно Декларации принципов международного наблюдения за выборами и Свод правил поведения международных наблюдателей по наблюдению за выборами (Организации Объединенных Наций 27 октября 2005 года) для того, чтобы международная миссия по наблюдению за выборами могла эффективно и добросовестно вести свою работу, должны быть соблюдены некоторые основные условия.
В соответствии с этим, международная миссия по наблюдению за выборами может быть организована только при том условии, что страна, в которой проводятся выборы, принимает следующие меры:
1. выступает с приглашением или каким-либо другим образом выражает свою готовность принять международные миссии по наблюдению за выборами в соответствии с требованиями каждой из участвующих организаций заблаговременно до проведения выборов, с тем чтобы имелось достаточно времени для проведения анализа всех процессов, имеющих важное значение для организации подлинно демократических выборов;
2. гарантирует беспрепятственный доступ международной миссии по наблюдению за выборами к изучению всех этапов процесса выборов и всех технических средств проведения выборов, в том числе электронных технологий и процедур утверждения результатов электронного голосования и других технологий, не требуя от миссии по наблюдению за выборами вступать в соглашения о сохранении конфиденциальности или неразглашении информации, касающейся технических средств или процедур выборов, и признает, что международные миссии по наблюдению за выборами могут отказать в удостоверении технических средств в качестве приемлемых;
3. гарантирует беспрепятственный доступ ко всем лицам, участвующим в процессе выборов, включая:
- должностных лиц избирательных органов на всех уровнях, по представлении обоснованной просьбы;
- членов законодательных органов власти, правительственных служащих и сотрудников органов безопасности, деятельность которых имеет отношение к организации подлинно демократических выборов;
- все политические партии, все организации и лица, которые изъявили желание участвовать в избирательной борьбе (включая допущенных к участию в выборах, недопущенных к участию в выборах и отказавшихся от участия в выборах кандидатов) или воздержались от участия в ней;
- сотрудников средств массовой информации;
- все организации и всех лиц, которые заинтересованы в обеспечении подлинно демократических выборов в стране;
4. гарантирует свободу передвижения по стране для всех членов международной миссии по наблюдению за выборами;
5. гарантирует, что международная миссия по наблюдению за выборами может свободно, без вмешательства извне, издавать публичные заявления и доклады относительно ее выводов и рекомендаций по связанным с выборами процессам и событиям;
6. гарантирует, что ни один из правительственных органов, органов безопасности или избирательных органов не будет вмешиваться в отбор отдельных наблюдателей или других членов международной миссии по наблюдению за выборами и не будет пытаться ограничить их численный состав;
7. гарантирует полноценную аккредитацию по всей территории страны (то есть, выдачу любого удостоверения личности или документа для проведения наблюдения за выборами) для всех лиц, отобранных для работы в качестве наблюдателей или других участников международной миссии по наблюдению за выборами, при том условии, что миссия будет соблюдать четко установленные, обоснованные и недискриминационные требования к аккредитации;
8. гарантирует, что ни один из правительственных органов, органов безопасности или избирательных органов не будет вмешиваться в деятельность международной миссии по наблюдению за выборами;
9. гарантирует, что ни один из правительственных органов не будет оказывать давление, угрожать принятием мер или принимать какие-либо меры наказания по отношению к каким бы то ни было гражданам своей страны или иностранным гражданам, которые работают на международную миссию по наблюдению за выборами, оказывают ей помощь или представляют ей информацию в соответствии с международными принципами наблюдения за выборами.
Изучен зарубежный опыт относительно деятельности избирательных комиссий.
При этом необходимо отметить, что в различных зарубежных странах применяются разные подходы к организации выборов.
В США и странах Западной Европы организация выборов возложена на исполнительную власть, в странах Восточной Европы и государствах – бывших союзных республик организация выборов возложена на независимые избирательные комиссии.
В избирательном законодательстве Азербайджана (пункту 1 статьи 33 Избирательного кодекса Азербайджана) закреплено осуществление полномочий членами территориальной избирательной комиссии на профессиональной и постоянной основе. С учетом этого опыта предусматривается, чтобы два члена территориальной избирательной комиссии также осуществляли свои полномочия на постоянной и профессиональной основе.
Необходимо отметить, что в Грузии ведена обязательная сертификация лиц, которые могут быть членами избирательных комиссий.
Вместе с тем, согласно статье 34 Избирательного кодекса Грузии окружная избирательная комиссия является постоянно действующим территориальным органом.
В Албании, Болгарии, Азербайджане, Сербии комиссии также формируются по принципу партийного представительства. В Армении членство в избирательных комиссиях не связано с политическим представительством.
По количеству членов в комиссиях у иностранных государств существуют различные подходы. К примеру, в Грузии в состав участковых комиссий входят
13 членов, в Молдове участковые комиссии состоят из 5-11 членов.
Пунктами 1 и 2 статьи 21 Избирательного кодекса Азербайджана, пунктом
1 статьи 15 Кодекса о выборах Молдовы прописаны процедуры назначения и полномочия члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
Во Франции нет привычной нам системы избирательных комиссий. Организация выборов частично возложена на государственные органы – Министерство внутренних дел и подчиненные ей префектуры, частично на муниципалитеты. В частности, МВД занимается нерезкой избирательных округов, префектуры регистрируют кандидатов (при этом они привлекают для технической работы добровольцев за вознаграждение).
Касательно установления предельных размеров пожертвований в избирательные фонды и недопущения иностранного вмешательства
Согласно рекомендации ОБСЕ «Для содействия многоуровневому партийному строительству и предотвращения неправомерного влияния частных доноров и политических коррупции стоит рассмотреть вопрос об установлении индивидуальных ограничений на частные пожертвования политическим партиям для проведения регулярных мероприятий и кампаний».
В Бельгии, Израиле, Италии, Бразилии, Литве, Польше, Румынии, Кыргызстане, Узбекистане, установлены предельные объемы на добровольные пожертвования граждан и организаций.
В США частное лицо может сделать взнос в размере до 1000 долларов в период избирательной кампании в комитет кандидата на федеральный пост. В связи с тем, что этот предел установлен «на одни выборы», частное лицо может внести вклад в размере 1000 долларов на проведение первичной предвыборной кампании и еще 1000 долларов на проведение кампании, предваряющей всеобщие выборы. Вклады частного лица также имеют годовой предел, одно частное лицо может вносить пожертвования в размере не более 25 000 долларов в год в федеральные комитеты.
Во Франции в целом, в рамках косвенного государственного финансирования в соответствии с законодательством при внесении добровольных пожертвований в избирательный фонд кандидата на должность Президента Франции жертвователи получают 66% налоговый вычет.
Кандидат на должность Президента Франции может получать добровольные пожертвования от политических партий, политических коалиций, физических лиц, а также использовать собственные средства.
При этом пожертвования от юридических лиц, в том числе в натуральном виде, законодательно запрещены.
Вместе с тем, законодательство прямо не запрещает возможность внесения добровольного пожертвования одним лицом от имени другого лица.
Предельный размер добровольного пожертвования от физического лица в избирательный фонд кандидата либо нескольких кандидатов в течение календарного года на одних выборах не может превышать 4.600 евро, политической партии – 7.500 евро (при этом законодательство не предусматривает обнародования информации о жертвователях и размерах их добровольных пожертвований).
Внесение физическим лицом добровольного пожертвования в наличной денежной форме не может превышать 150 евро и, совокупно, не может составлять более 20% от предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата на должность Президента Франции (при проведении в 2017 году президентских выборов предельный 20% размер добровольных пожертвований в наличной денежной форме составлял: для первого тура голосования – 3.3 млн. евро, для второго тура голосования – 4.5 млн. евро).
При этом законодательство допускает анонимные пожертвования от физического лица в размере, не превышающем 150 евро.
В целом, добровольные пожертвования могут быть внесены чеком, банковским переводом или кредитной картой.
В соответствии с законодательством в обязательном порядке обнародованию подлежат сведения об уполномоченных представителях по финансовым вопросам политической партии или кандидата на должность Президента Франции, которые оформляют прием пожертвований в размере, превышающем 3.000 евро.
Законодательство не предусматривает предельных размеров добровольных пожертвований, вносимых политическими партиями, политическими коалициями в избирательный фонд кандидата на должность Президента Франции, а также вносимых кандидатом собственных средств.
Касательно временных актов Правительства
В своем Послании от 1 сентября 2020 года Глава государства отметил, что излишняя законодательная регламентация деятельности исполнительной власти обусловила медленную работу государственного аппарата и «загрузила» Парламент. Президент акцентировал внимание на том, что в быстро меняющемся мире низкая скорость принятия решений становится угрозой национальной безопасности. В этой связи была поставлена задача - обеспечить баланс между уровнями правовой регламентации.
По итогам анализа опыта борьбы развитых зарубежных государств с короновирусной инфекцией государства были способны оперативно принять меры, благодаря институту делегированного законотворчества.
Так, 25 марта 2020 года в Великобритании был принят закон о чрезвычайных полномочиях правительства на время пандемии коронавируса (Coronavirus Act 2020), который предоставил правительству дискреционные полномочия, в том числе на принятие нормативно-правовых актов, ограничивающих правосубъектность граждан и организаций, в различных областях (здравоохранение, социальная защита, образование, правоохранительная деятельность и др.).
23 марта 2020 года во Франции был принят закон о чрезвычайном положении для борьбы с эпидемией COVID-19 (Loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19). Данный закон также предоставил широкие полномочия правительству, связанные, помимо прочего, с возможностью ограничить передвижение людей, реквизировать товары, установить ответственность за нарушение карантина и др.
Учитывая, что в соответствии с Конституцией Италии основные права граждан могут быть ограничены только законом или актом, имеющим силу закона, 23 февраля 2020 года был принят Декрет-закон n. 6 (Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 5 marzo 2020), предоставляющий уполномоченным органам полномочия на принятие любых ограничительных мер в отношении лиц, проживающих в пораженных районах («красные зоны»).
Под делегированием законодательных полномочий понимается временная уступка (делегирование) парламентом органу исполнительной власти (как правило, правительству) некоторых законодательных полномочий.
Применение делегированного законотворчества предполагает строгое соблюдение процедур, а именно: обязательное издание парламентом закона, обязывающего определенные органы исполнительной ветви власти осуществлять функции, входящие в компетенцию парламента с указанием цели, срока, пределов использования переданных полномочий, круга вопросов, по которым возможно осуществление данных полномочий, а иногда и с указанием процедуры контроля над актами делегированного законодательства.
Важно отметить, что институт делегированного законотворчества впервые был применен в Англии в XVII веке. Первоначально делегированное законотворчество выступило главным образом как исключительная мера, применяемая при форс-мажорных обстоятельствах: при социальных и иных потрясениях, а также чрезвычайных обстоятельствах.
Позднее возрастающая роль правительства в выполнении функций государства обусловила распространение в ряде стран делегированного законотворчества, например, в США, Германии, Японии, Великобритании, Швеции, Мексике, Франции, Португалии, Испании, Италии. При этом законодательные полномочия делегируются не только непосредственно правительству, но и некоторым подчиненным ему органам – министрам, правительствам субъектов федерации и т.п.
Применение института делегированного законотворчества имеет конституционно (законодательно) установленные основания. Как правило, в тех странах, где данный институт применяется, это установлено в национальных конституциях или специальных законодательных актах (к примеру, в Дании, Исландии, Финляндии, Румынии Испании, Италии и др.). В странах общего права, где нет кодифицированной конституции, делегированное законотворчество применяется на основе сложившейся конституционной практики.
Следует отметить, что во время пандемии коронавируса в Республике Казахстан Указом Президента от 16 марта 2020 года № 286, принятому в соответствии с подпунктом 16) статьи 44 Конституции, Правительству были переданы исключительные полномочия по принятию актов и даче поручений государственным органам, в том числе местным исполнительным органам. Данное решение позволило оперативно реагировать Правительству на кризисные ситуации, вызванные пандемией коронавируса.
Таким образом, в целях оперативного реагирования государственными органами на кризисные ситуации предлагается предусмотреть в законодательных актах компетенцию Правительства по принятию временных нормативных правовых актов в кризисных ситуациях.
Следует отметить, что данная норма будет строго ограничена такими ситуациями, как случаи возможности угрозы жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны. То есть Правительство не будет иметь права без веской необходимости принимать временные акты.
Указанный механизм ранее носит исключительный характер и может быть применен только в ситуациях, не терпящих отлагательства.
Кроме того, предлагается совершенствование отдельных вопросов вытекающих из послания и Указа Президента «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата» от 13 апреля от 2022 года № 872 и в целях привидения в соответствие с Конституцией.
3. Результаты публичного обсуждения
| № | Предлагаемое решение | Отношение общественности (целевых групп) |
| 1 | Полномочия Президента | Поддерживают. |
| 2 | Переформатирование представительной ветви власти | Поддерживают. |
| 3 | Совершенствование избирательной системы | Поддерживают. |
| 4 | Модернизация выборного процесса | Поддерживают. |
| 5 | Касательно временных актов Правительства | Поддерживают. |
4. Цели принятия проекта Конституционного закона
Проект Конституционного закона разрабатывается в целях реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации».
5. Предмет регулирования проекта Конституционного закона
Предметом регулирования проекта Конституционного закона являются общественные отношения, касающихся полномочий Президента, Парламента, избирательной системы, выборного процесса.
6. Структура и содержание проекта Конституционного закона
Проект Конституционного закона состоит из двух статей:
Статья 1 предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие Конституционные законы:
- Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 года № 2464;
- Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 года № 2529;
- Конституционный Закон Республики Казахстан «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 года № 2592;
- Конституционный закон Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года № 2688;
- Конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 года № 2733;
- Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 года № 132;
- Конституционный закон Республики Казахстан «О государственных символах Республики Казахстан» от 4 июня 2007 года № 258.
Статья 2 регламентирует порядок введения в действие Конституционного закона.
7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия проекта Конституционного закона
Принятие данного проекта Конституционного закона приведет к модернизации политической системы страны за счет исключения некоторых Президентских полномочий, усилению самостоятельности местных исполнительных органов, повышению политической конкуренции, обеспечение равных условий для развития всех партий, укреплению механизмов сдержек и противовесов в политической системе, усилению парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета, повышению электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны, совершенствованию выборных процедур и контроля за их соблюдением.
Принятие предлагаемого проекта Конституционного закона не повлечет за собой возникновения каких-либо отрицательных правовых и социально-экономических последствий.
8. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией проекта Конституционного закона
Реализация проекта Конституционного закона предполагает финансовые затраты в связи с переводом территориальных избирательных комиссий на профессиональную основу, а также внедрением выборности акимов района (города областного значения).
9. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым проекта Конституционного закона
Принятие проекта Конституционного закона потребует последующего внесения изменений в действующие законодательные акты Республики Казахстан.
Консультативный документ регуляторной политики
к проекту Конституционного закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан»
(апрель 2022 года)
1. Основания разработки консультативного документа регуляторной политики:
Консультативный документ регуляторной политики (далее – консультативный документ) разработан в реализацию Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации».
В настоящее время ведется работа по внесению изменений в Конституцию Республики Казахстан.
В свою очередь, после внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию, потребуется внесение изменений в действующее законодательство, в том числе, в ряд конституционных законов и законов по следующим вопросам: полномочия Президента, переформатирование представительной ветви власти, совершенствование избирательной системы и модернизация выборного процесса.
2. Описание проблемы, для решения которой требуется законодательное регулирование:
| № п/п | Проблемный вопрос | Основные причины возникшей проблемы | Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы |
| 1. | Сращивание партийных структур с государственным аппаратом
| О полномочиях Президента В Казахстане сложилась суперпрезидентская модель правления. На начальном этапе развития страны она была оправданна. Но мы не стоим на месте – меняется общество, меняется страна. И наша политическая система должна постоянно адаптироваться к новым реалиям. Сегодня у нас буквально все замыкается на Президенте, и это в корне неправильно. Нужно постепенно отходить от такой практики. Долгосрочные интересы государства для меня важнее каких-то дополнительных рычагов власти и ситуативного влияния. Поэтому на январском съезде партии Amanat я заявил о намерении уже в этом году покинуть пост ее председателя. Сращивание партийных структур с государственным аппаратом крайне нежелательно. Монополия в политике неизбежно приводит к различным социальным болезням и деградации государства. Политическому доминированию нужно поставить надежный заслон. Предлагаю законодательно оформить обязанность Президента прекратить членство в партии на период своих полномочий. Данная норма повысит политическую конкуренцию, обеспечит равные условия для развития всех партий. Тем самым мы избавим будущих лидеров страны от соблазна подмять под себя основные политические институты. Исходя из этой же логики, следует ввести в наше законодательство положение об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета и Конституционного совета. | Послание Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации». |
| 2. | Усиление влияния лиц и финансово-олигархических групп, приближенных к высшему должностному лицу
| Сегодня для всего общества стало очевидно, что именно монополизация политической и экономической деятельности сыграла едва ли не самую главную роль в произошедших январских событиях. Но важный урок «Трагического января» состоит и в том, что концентрация полномочий в руках высшего должностного лица в государстве неоправданно усиливает влияние приближенных к нему лиц и финансово-олигархических групп. И они воспринимают государство как личную вотчину. Непотизм, в какой бы стране он ни был, неизбежно приводит к отрицательной кадровой селекции, становится благодатной почвой для расцвета коррупции. Глава государства должен выступать незыблемым гарантом равенства возможностей для всех граждан. Поэтому для ближайших родственников Президента будет введен законодательный запрет на занятие должностей политических государственных служащих и руководителей в квазигосударственном секторе. |
|
| 3. | Отсутствие у Мажилиса возможности преодоления возражений верхней палаты | Переформатирование представительной ветви власти Согласно Конституции, Сенат имеет право принимать или не принимать одобренные Мажилисом законопроекты. То есть у Мажилиса фактически отсутствует возможность преодоления возражений верхней палаты. Для формирования более сбалансированной парламентской системы необходимо пересмотреть эту практику. Считаю целесообразным ввести норму, предполагающую право Сената только одобрять или не одобрять законы, уже принятые Мажилисом. Следовательно, именно Мажилис наделяется правом принимать законы. Полномочия Сената, в свою очередь, следует дополнить правом согласования кандидатур на посты председателей Конституционного совета и Высшего судебного совета. Это новшество серьезно укрепит механизмы сдержек и противовесов в политической системе. И заметно упростит законотворческую процедуру. | Послание Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» |
| 4. | Качество исполнения республиканского бюджета | Переформатирование представительной ветви власти Наряду с этим будет расширен и функционал Мажилиса. В нашей стране разрабатывается множество масштабных проектов и программ, но зачастую их реализация в силу разных причин далека от идеала. Необходимо усилить парламентский контроль за качеством исполнения республиканского бюджета. Для этого предлагаю преобразовать Счетный комитет в Высшую аудиторскую палату, председатель которой должен два раза в год отчитываться перед депутатами нижней палаты. Это позволит еще более повысить статус Мажилиса. | Послание Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» |
| 5. | Политическое отчуждение граждан
Необходимость более полного отражения интересов избирателей, как на национальном уровне, так и на региональном уровнях | Совершенствование избирательной системы Ключевая цель политической модернизации страны – повышение роли граждан в управлении государством, в том числе через электоральные процессы. Пятнадцать лет назад в рамках конституционной реформы мы перешли на пропорциональную модель выборов в нижнюю палату Парламента. Затем в 2018 году пропорциональный принцип был внедрен на выборах депутатов маслихатов. Данные шаги придали серьезный импульс развитию нашей партийной системы. Однако, наряду с этой позитивной тенденцией, стали проявляться и негативные последствия таких решений. Нужно признать, что беспартийные граждане фактически были лишены возможности избраться не только в Мажилис, но и в местные представительные органы. В результате электоральные процессы потеряли свою былую привлекательность для граждан, возросло политическое отчуждение. Люди просто перестали верить, что их голос имеет значение и способен изменить жизнь в стране к лучшему. По большому счету, сегодня многие избиратели не знают в лицо депутатов. Принимая во внимание данные негативные факторы, предлагаю перейти к более гармоничной – смешанной избирательной системе, которая в полной мере учтет права всех граждан. Пропорционально-мажоритарная модель будет лучше отражать интересы избирателей как на национальном, так и на региональном уровнях. Депутатский корпус Мажилиса будет формироваться по следующей схеме – 70% на пропорциональной основе и 30% – на мажоритарной. Кроме того, смешанная модель будет внедрена на выборах маслихатов областей и городов республиканского значения. Возвращение к такому варианту избирательной системы – это очень серьезный шаг. Он является логическим продолжением принятого ранее решения о снижении порога прохождения партий в Мажилис и маслихаты. Теперь, по сути, каждый регион получит возможность избрать в нижнюю палату как минимум одного депутата. Новая модель сформирует в Мажилисе более широкую палитру взглядов, сделает его более инклюзивным. Вместе с тем в районах и городах, где требуется тесное взаимодействие депутатов с гражданами, предлагаю полностью перейти на мажоритарную систему. Это создаст на местах более конкурентную политическую среду и откроет дополнительные возможности для появления новых авторитетных политиков. Связь депутатов с избирателями также упрочит переход к императивному мандату. Это дополнительный рычаг влияния на народных избранников, потому что появится возможность их отзыва в случае ненадлежащего исполнения предвыборных обещаний. Подобный подход значительно укрепит демократические традиции и будет содействовать укоренению новой политической культуры, основанной на взаимной ответственности и доверии. Сочетание пропорциональной и мажоритарной систем сохранит роль политических партий как одного из ключевых институтов гражданского общества. При этом будут созданы условия для более справедливого избирательного процесса и эффективного государственного управления. Уверен, введение смешанной избирательной модели повысит электоральную активность граждан и их вовлеченность в процесс всесторонней модернизации страны. | Послание Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» |
| 6. | Прозрачность выборов | Модернизация выборного процесса В эпоху бурного развития коммуникационных технологий большое значение имеет активность кандидатов и партий в социальных сетях. Но действующим законодательством агитация в соцсетях не регламентирована. Несмотря на это, во время электоральных кампаний она так или иначе велась. Чтобы устранить это упущение, предлагаю нормативно разрешить агитацию в социальных сетях, закрепив соответствующие регламенты и правила. Необходимо также законодательно оформить деятельность наблюдателей. Этот институт выступает неотъемлемым элементом транспарентных выборов. История демократии – это, в первую очередь, история совершенствования выборных процедур и контроля за их соблюдением. Считаю, что у наблюдателей должны быть ясно прописанные права и четко обозначенная зона ответственности. В организации и проведении выборов большую роль также играют территориальные избирательные комиссии. С введением в прошлом году прямой выборности сельских акимов электоральный процесс по всей стране стал, по сути, перманентным. Следует пересмотреть принципы деятельности территориальных избирательных комиссий, переведя их на профессиональную основу. В целях исключения вероятности двойного голосования, а также голосования на любом участке необходимо рассмотреть целесообразность формирования единой электронной базы избирателей. А для того, чтобы не допустить влияния отдельных лиц на ход выборов, требуется установить предельные размеры пожертвований в избирательные фонды. По Конституции и согласно международному праву, любые выборы в Казахстане, являются сугубо нашим внутренним делом. Но эта норма не исключает потенциальные попытки повлиять на их результаты из-за рубежа. Учитывая эти факторы, общее нарастание различных гибридных угроз в мире, в том числе с применением избирательных технологий, следует на законодательном уровне принять действенные меры для недопущения какой-либо возможности иностранного вмешательства в выборы в нашей стране. В первую очередь, это касается обеспечения максимальной финансовой прозрачности всех участников избирательных кампаний, будь то кандидатов, наблюдателей или СМИ. | Послание Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» |
3. Предлагаемые пути решения описанных проблем:
С целью решения вышеописанных вопросов предлагается внести следующие изменения в законодательство.
1) О полномочиях Президента Республики Казахстан
- установить законодательный запрет на членство Президента Республики Казахстан в политических партиях в период осуществления им своих полномочий;
- исключить положения, предусматривающие право Президента Республики Казахстан по отмене или приостановлению актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы;
- исключить нормы, предусматривающие право Президента Республики Казахстан освобождать от должности акимов районов и городов областного значения, района в городе, города районного значения, села, поселка, сельского округа;
- установить законодательный запрет для близких родственников Президента занимать руководящие должности в государственных органах и субъектах квазигосударственного сектора;
- предусмотреть нормы об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Конституционного Совета Республики Казахстан.
2) Переформатирование представительной ветви власти
- в Конституционном законе «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» предусмотреть полномочия Сената Парламента Республики Казахстан правом согласования кандидатур на посты председателей Конституционного Совета Республики Казахстан и Высшего Судебного Совета Республики Казахстан;
- пересмотреть положения законодательства, определяющие состав и структуру Парламента Республики Казахстан;
- пересмотреть положения законодательства, регулирующие законотворческие процедуры в Республике Казахстан;
- пересмотреть положения конституционного, бюджетного, финансового законодательства в части осуществления парламентского контроля за бюджетными процедурами, в частности, за качеством исполнения республиканского бюджета.
3) Совершенствование избирательной системы
С целью внедрения смешанной пропорционально-мажоритарной модели выборов депутатов Парламента и органов местноо самоуправления пересмотреть положения выборного законодательства.
4) Модернизация выборного процесса.
Пересмотреть положения выборного законодательства касательно:
- возможности агитации в социальных сетях в период предвыборной агитации;
- деятельности и правового статуса наблюдателей;
- принципов деятельности территориальных избирательных комиссий, их перевод их на профессиональную основу;
- установления предельных размеров пожертвований в избирательные фонды;
- недопущения иностранного вмешательства на выборах;
- обеспечения максимальной финансовой прозрачности всех участников избирательных кампаний - кандидатов, наблюдателей, доверенных лиц и средств массовой информации.
Положительные последствия:
- модернизация политической системы страны за счет исключения некоторых Президентских полномочий;
- усиление самостоятельности местных исполнительных органов;
- повышение политической конкуренции, обеспечение равных условий для развития всех партий;
- укрепление механизмов сдержек и противовесов в политической системе;
- упрощение законотворческих процедур;
- усиление парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета;
- повышение электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны;
- дальнейшее развитие политической культуры населения;
- совершенствование выборных процедур и контроля за их соблюдением.
Отрицательные последствия:
не прогнозируются.
4. Рассмотренные альтернативные пути решения проблемы (если проводился анализ возможных альтернатив): отсутствуют.
5. Целевые группы для публичного обсуждения:
Политические партии, общественные объединения и иные организации.
Характер непосредственного или косвенного воздействия. В отношении кандидатов в депутаты Парламента, депутатов, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Конституционного Совета, акимов, субъектов, участвующих в избирательном процессе, регулирование будет иметь непосредственное воздействие.
6. Способы уведомления целевых групп: публикация объявления на интернет-ресурсе Министерства юстиции, а также адресная рассылка почтовой связью, нарочно или посредством электронной почты конкретным субъектам – представителям целевой группы.
7. Способ публичного обсуждения:
Размещение консультативного документа и прилагающихся к нему материалов на портале «Открытые НПА» для проведения публичного обсуждения, публикация объявления на интернет-ресурсе Министерства юстиции, а также адресная рассылка почтовой связью, нарочно или посредством электронной почты конкретным субъектам – представителям целевой группы.
8. Анализ текущей ситуации, международного опыта и предлагаемых механизмов регулирования:
| № п/п | Текущая ситуация | Международный опыт | Предлагаемое регулирование |
| 1. | В Казахстане сложилась суперпрезидентская модель правления. На начальном этапе развития страны она была оправданна. Но мы не стоим на месте – меняется общество, меняется страна. И наша политическая система должна постоянно адаптироваться к новым реалиям. Сегодня у нас буквально все замыкается на Президенте, и это в корне неправильно. Нужно постепенно отходить от такой практики. Долгосрочные интересы государства для меня важнее каких-то дополнительных рычагов власти и ситуативного влияния. Поэтому на январском съезде партии Amanat я заявил о намерении уже в этом году покинуть пост ее председателя. Сращивание партийных структур с государственным аппаратом крайне нежелательно. Монополия в политике неизбежно приводит к различным социальным болезням и деградации государства. Политическому доминированию нужно поставить надежный заслон. Предлагаю законодательно оформить обязанность Президента прекратить членство в партии на период своих полномочий. Данная норма повысит политическую конкуренцию, обеспечит равные условия для развития всех партий. Тем самым мы избавим будущих лидеров страны от соблазна подмять под себя основные политические институты. | В болгарском законе о политических партиях допускается формирование партийных организаций по территориальному принципу и по месту жительства и запрещается их создание на предприятиях, в учреждениях и других организациях. Партии не вправе также иметь детско-юношеские организации. В принятых позднее (1990 г.) дополнениях к закону, кроме того, оговаривается, что членами партии не могут быть военнослужащие вооруженных сил, офицерский и рядовой состав Министерства внутренних дел, ведомственной охраны, Национальной разведывательной службы, судьи, прокуроры и следователи, работники Министерства иностранных дел, а также штатный состав службы Председателя (президента) Республики. Аналогичные ограничения предусмотрены и специальным законодательством других стран (Румыния, Португалия). В соответствии с Законом о политических партиях Азербайджанской Республики не могут быть членами партий на весь период своих полномочий президент, председатель, заместитель и судьи всех судов, омбудсмен по правам человека, работники юстиции и внутренних дел, национальной безопасности, таможенных, финансовых и налоговых органов. В Законе о политических партиях Республики Армения предусмотрен запрет на членство в политических партиях для Президента Республики, Защитника прав человека, членов Центральной избирательной комиссии, членов Комиссии по телевидению и радио, членов Аудиторской палаты, членов Совета Центрального Банка в период осуществления ими полномочий.
| Законодательное закрепление обязанности Президента Республики Казахстан прекратить членство в политической партии на срок исполнения президентских полномочий.
|
| 2. | Сверхконцентрация власти Президента также выражается в избыточном количестве его полномочий. Глава государства имеет право отменять или приостанавливать действие актов акимов областей, городов республиканского значения. Эта норма способствует укоренению излишней практики «ручного управления» и снижает самостоятельность местных исполнительных органов. Более того, сейчас Президент обладает правом снимать с должности районных и даже сельских акимов. Такие законодательные положения нужно упразднить. Отказ от чрезмерных президентских полномочий станет важным фактором, который обеспечит необратимость политической модернизации в стране. Предлагаемые инициативы принципиально изменят «правила игры» и сформируют прочный фундамент дальнейшей демократизации нашего общества.
| В странах Европы активно развивается процесс децентрализации. В соответствии с Законами Франции о децентрализации от 7 января и 22 июня 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммунны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг. В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В соответствии с законами европейских стран (Франция, Испания, Германия) местное население избирает муниципальный совет, который на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет. Во Франции Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представителя государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров. Италия Итальянская система местного управления во многих отношениях может рассматриваться как копия с французской системы. И в провинциях, и в коммунах существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); с 1993 г. он избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, с 1993 г. избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. | Исключение компетенции Президента Республики Казахстан по отмене или приостановлению актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы; упразднение права Президента Республики Казахстан снимать с должности акима района, города областного значения, района в городе, города районного значения, села, поселка, сельского округа |
| 3. | В нашей стране разрабатывается множество масштабных проектов и программ, но зачастую их реализация в силу разных причин далека от идеала. Необходимо усилить парламентский контроль за качеством исполнения республиканского бюджета. Для этого предлагаю преобразовать Счетный комитет в Высшую аудиторскую палату, председатель которой должен два раза в год отчитываться перед депутатами нижней палаты. Это позволит еще более повысить статус Мажилиса.
| Конституционное законодательство Франции Счетная палата помогает Парламенту в контроле над деятельностью Правительства. Она помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов и законов о финансировании социального обеспечения, а также оценивать все направления деятельности органов публичной власти в интересах населения. Обнародуя свои доклады, она способствует информированию граждан. Счета публичных административных ведомств ведутся в надлежащей форме и честно. Они правильно отражают результаты их управленческой деятельности, их имущество и их финансовое положение. Конституционное законодательство Германии Федеральная счетная палата, члены которой пользуются независимостью судей, проверяет отчеты, а также рентабельность и правильность управления в экономической и бюджетной области. Ежегодно палата должна информировать о своей деятельности как Правительство, так и Бундестаг и Бундесрат. Иные полномочия Федеральной счетной палаты устанавливаются федеральным законодательством. Конституционное законодательство Бельгии Члены Счетной палаты назначаются Палатой представителей на срок, установленный законом. На Счетную палату возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана собирать с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет предоставляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты. Устройство этой Палаты определяется законом. | Усилить парламентский контроль за качеством исполнения республиканского бюджета, наделив Мажилис Парламента Республики Казахстан правом два раза в год заслушивать отчеты Председателя Высшей аудиторской палаты. Преобразовать Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета в Высшую аудиторскую палату |
| 4. | Согласно Конституции, Сенат имеет право принимать или не принимать одобренные Мажилисом законопроекты. То есть у Мажилиса фактически отсутствует возможность преодоления возражений верхней палаты. Для формирования более сбалансированной парламентской системы необходимо пересмотреть эту практику. Считаю целесообразным ввести норму, предполагающую право Сената только одобрять или не одобрять законы, уже принятые Мажилисом. Следовательно, именно Мажилис наделяется правом принимать законы. Полномочия Сената, в свою очередь, следует дополнить правом согласования кандидатур на посты председателей Конституционного совета и Высшего судебного совета. Это новшество серьезно укрепит механизмы сдержек и противовесов в политической системе. И заметно упростит законотворческую процедуру.
| Конституционное законодательство Польши В соответствии с Конституцией Польши закон, постановленный Сеймом (нижняя палата), Маршал Сейма передает в Сенат. Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона может принять его без изменений, постановить о поправках или постановить об отклонении его в целом. Если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет соответствующего постановления, закон считается постановленным в редакции, принятой Сеймом. Постановление Сената, отклоняющее закон, или поправка, предложенная в постановлении Сената, считаются принятыми, если Сейм не отклонит их абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов.
Конституционное законодательство Чехии Законотворческими процедурами, содержащимися в Конституции Чехии предусмотрено, что если Сенат возвратит Палате депутатов (нижняя палата) проект закона с поправками, то голосование проводится по законопроекту в редакции, утвержденной Сенатом. Проект закона принимается постановлением Палаты депутатов. Если Палата депутатов не примет проект закона в редакции, утвержденной Сенатом, то проводится новое голосование по законопроекту в редакции, в которой он был направлен в Сенат. Проект закона считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. | Наделить Мажилис Парламента Республики Казахстан правом принимать законы. |
| 5. | Пятнадцать лет назад в рамках конституционной реформы мы перешли на пропорциональную модель выборов в нижнюю палату Парламента. Затем в 2018 году пропорциональный принцип был внедрен на выборах депутатов маслихатов. Данные шаги придали серьезный импульс развитию нашей партийной системы. Однако, наряду с этой позитивной тенденцией, стали проявляться и негативные последствия таких решений. Нужно признать, что беспартийные граждане фактически были лишены возможности избраться не только в Мажилис, но и в местные представительные органы. В результате электоральные процессы потеряли свою былую привлекательность для граждан, возросло политическое отчуждение. Люди просто перестали верить, что их голос имеет значение и способен изменить жизнь в стране к лучшему. По большому счету, сегодня многие избиратели не знают в лицо депутатов.
| Венгерская система парламентских выборов
Согласно Закону «О выборах депутатов Национального собрания» от 1 января 2012 года выборы в парламент Венгрии осуществляется по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Согласно Закону о выборах, принятому в 2011 году, выборы членов парламента отличаются от предыдущего тура, который изменил ранее более пропорциональную систему на мажоритарную. Порог участия был отменен: выборы действительны, даже если в них участвует менее половины лиц, имеющих право на участие. Парламент был сокращен до 199 человек (106 избираются в персональных округам (от каждого округа избирается один кандидат; 93 избираются по территориальным округам). На парламентских выборах отменили территориальные списки, поэтому избиратели голосуют напрямую по общенациональным партийным спискам. Подсчет дробных голосов, влияющих на распределение мест по спискам, существенно изменился: согласно новому закону количество голосов, отданных за недопредставленных кандидатов в отдельных округах, а также за победителей отдельных округов, является «фрагментированным» (компенсация победителя). Другое изменение заключается в том, что граждане Венгрии, пересекающие границу, также могут голосовать по национальным спискам. Парламентские выборы проводятся каждые четыре года (в апреле или мае четвертого года после избрания предыдущего Парламента). Дата парламентских выборов устанавливается Президентом Республики не позднее, чем за 72 дня до выборов. Парламент может быть общим или временным. В персональных округах победу одерживает кандидат, который получает поддержку абсолютного большинства избирателей. В территориальных округах для того, чтобы попасть в парламент, партия должна преодолеть проходной процентный барьер для партий — 5 %, для списка из двух партий — 10 % для списка из трёх и более партий — 15 %. | Перейти к смешанной избирательной системе для предоставления возможности избираться гражданам с введением императивного мандата для депутатов, избранных по мажоритарной системе: в Мажилис Парламента Республики Казахстан - 30 % депутатов по мажоритарной системе, 70 % по партийным спискам; в маслихаты областей, городов республиканского значения и столицы - 50 % по мажоритарной системе, 50 % по партийным спискам; в маслихаты районов и городов - по мажоритарной системе |
9. Индикаторы измерения проблемы и ожидаемые результаты:
| № п/п | Текущие показатели | Результаты, которые будут достигнуты за 1 год (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 2 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 3 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 4 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 5 лет (после принятия закона) |
| 1. | Проведение отчетных мероприятий Высшей Аудиторской Палаты перед Мажилисом Парламента дважды в год | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% |
| 2. | Обеспечение финансовой прозрачности всех участников избирательных компаний – кандидатов, наблюдателей, доверенных лиц и средств массовой информации | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% |
Консультативный документ регуляторной политики к проекту Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан»
(ноябрь 2021 года)
Краткое содержание: касательно внедрения прямых выборов акимов районов и городов областного значения
Статус: На публичном обсуждении
Версия проекта: Версия 1
Тип НПА: КДРП
Дата создания: 26/11/2021
Публичное обсуждение до: 2021-12-22 00:00:00.0
Государственный орган НПА: Министерство национальной экономики РК
1. Основания разработки Консультативного документа регуляторной политики
Первое. Основанием разработки Консультативного документа регуляторной политики (далее – Консультативный документ) является Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны» (далее – Послание), где было озвучено, что в 2024 году граждане получат возможность в пилотном режиме избирать акимов районов.
Второе. Глава государства на пятом заседании Национального совета общественного доверия 25 февраля 2021 года поручил внести соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты Республики Казахстан, предусматривающие внедрение прямых выборов акимов районов в областях в 2024 году.
2. Описание проблемы, для решения которой требуется законодательное регулирование
| № | Проблемный вопрос | Основные причины возникшей проблемы | Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы |
|
| Низкое доверие жителей районов (городов областного значения) к институту выборности | Жители районов (городов областного значения) подвергаются сомнению и легитимности в назначении акима, а также сопровождают критикой опыт работы акима либо его отсутствие на территории района (города областного значения). | Акционерным обществом «Институт экономических исследований» проведены аналитические исследования по изучению и проработке вопроса о возможности введения прямых выборов акимов районов, городов областного значения. Так, в 2005 году экспериментальные выборы акимов районов состоялись в 4 районах (Ескельдинский район Алматинской области, Кокпектинский район Восточно-Казахстанской области, Жангалинский район Западно-Казахстанской области). Правила допускали, что если на выборах баллотировался один кандидат, он считался избранным, если за него проголосовало более пятидесяти процентов выборщиков. В 2006 году состоялись косвенные выборы акимов 49 районов и 10 городов областного значения. Право выдвижения кандидатов в акимы районов и городов областного значения было закреплено за акимом области, предлагавшим не менее двух кандидатов. Оценивая итоги выборов можно отметить, что повышения прозрачности и эффективности деятельности акимов добиться не удалось. Избранный аким оставался подотчетным вышестоящему акиму, а не населению. В 2007 году внесены изменения в Конституцию Республики Казахстан, предусматривающие предоставление возможности назначения на должность акимов районов и городов областного значения с согласия маслихатов районов и городов областного значения. В 2013 году акимы районов и городов областного значения перешли в категорию корпуса «А» из категории политических государственных служащих. Таким образом, к акимам предъявлялись квалификационные требования по стажу работы и образованию. В 2017 году принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам их приведения в соответствии с нормами Конституции Республики Казахстан», в котором предусмотрен порядок назначения, освобождения от должности и прекращения полномочий акима района и города областного значения. В настоящее время акимы районов и городов областного значения являются политическими служащими, которые назначаются акимом области по согласованию с Руководителем Администрации Президента Республики Казахстан и маслихатом района области, города областного значения. |
|
|
|
|
|
3. Предлагаемые пути решения описанной проблемы
Внедрение прямых выборов акимов районов (городов областного значения), которые будут способствовать развитию «слышащего» государства и повышению доверия граждан к органам местной власти.
Возможные положительные последствия: в рамках прямых выборов население активно примет участие в избрании акима, ожидается развитие гражданского общества и повышение его участия в принятии решений. Практика выборности будет эффективна, так как в основном акимов избирают из числа местных жителей, которые хорошо осведомлены о проблемах территории.
Возможные негативные последствия: избрание акима исходя из национальной и семейной принадлежности.
4. Рассмотренные альтернативные пути решения проблемы (если проводился анализ возможных альтернатив)
Порядок проведения выборов акимов регламентируется Конституционным законом Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан». В этой связи в реализацию предлагаемых подходов потребуется внесение поправок в данный Конституционный закон.
5. Целевые группы для публичного обсуждения
1) акимы областей – выдвижение кандидатов в акимы района (города областного значения) и прекращение его полномочий по согласованию с маслихатом района (города областного значения);
2) территориальная избирательная комиссия – регистрация кандидатов в акимы района (города областного значения), проведение выборов, подсчет голосов кандидатов, регистрация акима района (города областного значения) по итогам проведенных выборов;
3) политические партии – выдвижение кандидатов в акимы района (города областного значения);
4) население района (города областного значения) – участие в избрании акима района (города областного значения);
5) маслихаты районов (городов областного значения) – рассмотрение вопроса о выражении вотума недоверия акиму.
6. Способы уведомления целевых групп
1) публикация объявления о проведении публичного обсуждения консультативного документа на Интернет-ресурсе государственного органа – организатора обсуждения;
2) публикация объявления в СМИ.
7. Способ публичного обсуждения
Планируется размещение Консультативного документа и прилагающих к нему материалов на портале
«Открытых НПА» для проведения публичного обсуждения.
8. Анализ текущий ситуации, международного опыта и предлагаемых механизмов регулирования
| № | Текущая ситуация | Международный опыт | Предлагаемое регулирование |
|
| В действующем Конституционном законе Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» отсутствуют нормы о выборах акимов районов (городов областного значения). В 2017 году принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам их приведения в соответствии с нормами Конституции Республики Казахстан», в котором предусмотрен порядок назначения, освобождения от должности и прекращения полномочий акима района и города областного значения. В настоящее время акимы районов и городов областного значения являются политическими служащими, которые назначаются акимом области по согласованию с Руководителем Администрации Президента Республики Казахстан и маслихатом района области, города областного значения. | В Германии руководством местной администрации является бургомистр (традиционное название для Германии), мэр или директор коммуны. Муниципалитеты во всех землях, за исключением земли Гессен, управляются в соответствии с «системой советов», когда местный совет избирается прямым всеобщим голосованием на срок от четырех до шести лет в зависимости от земли. Мэр, избираемый прямым всеобщим голосованием на срок от четырех до девяти лет, возглавляет местный совет и исполнительный орган. В Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует частично из своего состава, частично из чиновников управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета. В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет), на других территориях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают. В Польше существует трехуровневая система субнационального правительства. Первый уровень – гмины, второй – повяты, третий – воеводства. Исполнительным органом гминов является правление гмины. Гмины возглавляет бургомистр (аким крупного населенного пункта) или войт (аким сельского округа). С 2002 года бургомистра стали избирать сами жители путем прямого голосования. В Польше избранный прямым голосованием мэр гминов именуется президентом и выбирается сроком на четыре года. Польские муниципалитеты выполняют четыре основные группы функций: управление пространством, начальное и частично среднее образование, социальная зашита, а также коммунальные услуги и инфраструктура | Необходимо законодательно закрепить нормы о прямых выборах акимов районов (городов областного значения). Предоставление права партиям выдвигать кандидатуры в акимы районов (городов областного значения). Кроме того, предусматривается допустимость самовыдвижения. Кандидат в акимы района (города областного значения), выдвигаемый населением, должен собрать в свою поддержку подписи избирателей. Подобный порядок установлен в отношении кандидатов в Президенты, депутаты Парламента и в акимы городов районного значения, сел, поселков, сельских округов. Предоставление права территориальной избирательной комиссии по организации и проведению выборов акимов районов (городов областного значения). |
|
|
|
|
|
9. Индикаторы измерения проблемы и ожидаемые результаты
| № | Текущие показатели | Результаты, которые будут достигнуты за 1 год (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 2 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 3 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 4 год (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 5 лет (после принятия закона) |
|
| Акимы районов и городов областного значения политические служащие, которые назначаются акимом области по согласованию с Руководителем Администрации Президента Республики Казахстан и маслихатом района области, города областного значения. | Внедрение прямых выборов акимов районов (городов областного значения) в пилотном режиме | Проведение анализа по итогам проведенного прямого выбора в пилотном режиме | Проведение анализа по итогам проведенного прямого выбора в пилотном режиме | Внесение изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан в части внедрения прямых выборов во всех районах и городах областного значения | Проведение прямых выборов акимов остальных районов и городов областного значения |
|
|
|
|
|
|
|
|