29.09.2023
К вопросу о независимости избирательных комиссий в Республике Казахстан
Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор
Отсутствие прозрачности в чем-либо,
всегда порождает домыслы.
Постановка вопроса, вынесенного в название данной статьи, является не случайной. Во-первых, потому, что 5 ноября 2023 года в пилотном режиме пройдут прямые выборы акимов районов и городов областного значения. Во-вторых, в текущем году, в декабре, исполняется 30 лет со дня образования ЦИК РК. В-третьих, не исключено, что в ближайшей перспективе может пройти республиканский референдум по вопросу строительства АЭС в Казахстане. В-четвертых, интерес к деятельности избирательных комиссий вызван и тем, что как только в обществе заходит речь о выборах или референдуме, так сразу в умах просвещенной публики всплывает крылатая фраза: «Неважно, кто как голосует, важно, кто как считает».
Конечно, это изречение не имеет прямого отношения к нашим избирательным органам, т.к. оно появилось еще в Х1Х веке в США [1]. Но, и сегодня деятельность избирательных комиссий Казахстана не лишена критики. Её можно найти, как в официальных документах международных и местных наблюдателей, так, и в материалах государственных надзорных органов, в оценках участников избирательных процессов.
Примером этому, могут служить итоговые отчеты миссии БДИПЧ по наблюдению за внеочередными выборами Президента РК и за досрочными парламентскими выборами, которые прошли 20 ноября 2022 года и 19 марта 2023 года соответственно [2].
В частности в этих отчетах отмечалось, что «Система назначения и освобождения от должности членов избирательных комиссий должна обеспечивать их фактическую независимость от государственных институтов, местных органов власти и политических партий».
Кроме того, по итогам выборов состоявшихся 19 марта 2023 года наблюдатели Организации по безопасности и содействию в Европе (ОБСЕ) дали низкую оценку процессу подсчета голосов, заявив, что фактические цифры голосовавших на выборах в Мажилис в Казахстане были значительно ниже заявленных [3].
Представители Генеральной прокуратуры РК также отмечали на этих выборах нарушения, допущенные членами избирательных комиссий.
Так, по их данным, 18 членов избирательных комиссий в РК были привлечены к административной ответственности по ст. 110 КоАП (Выдача гражданам избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности голосования за других лиц). Из них в Алматинской области - пять, в СКО - три, В Жамбылской, Туркестанской областях и Жетысу - по два человека, в городах Алматы и Шымкент, в Актюбинской и Павлодарской областях - по одному.
За голосование за других избирателей были привлечены к ответственности 17 граждан по статье 108 КоАП РК (Нарушение требования о равном избирательном праве). При этом четверо из привлеченных к ответственности, являлись членами участковых избирательных комиссий [4].
Конечно, отмеченное свидетельствует лишь об единичных нарушениях избирательного законодательства, которые допустили члены избирательных комиссий, но если учесть, что подобные нарушения носят латентный характер, то не исключено, что их могло быть по всей республике на несколько порядков больше.
Опасность таких явлений состоит в том, что любые недостатки в работе избирательных комиссий, дискредитируют в глазах общества не только эти органы, но и власть в целом. Они влияют на доверие избирателей к их решениям, а также к избранным на их основе органам и должностным лицам.
Все это свидетельствует о том, что вопросы, связанные с деятельностью избирательных комиссий и подбором в них кадров, требуют объективного переосмысления и возможно переформатирования всей системы избирательных органов.
В настоящее время в Казахстане действует, так называемая, независимая модель избирательных органов.
Согласно этой модели избирательная комиссия считается органом, который выведен из системы разделения властей, имеет свой бюджет и самостоятельно им распоряжается. В своей деятельности они независимы, а вмешательство в их деятельность преследуется по закону (п.5 ст.10 КЗ РК о выборах).
Подобная модель действует в ЮАР и других странах, где применяется аналогичная модель избирательных органов [5].
Возникает вопрос, если модель избирательных органов, действующих в Казахстане, является независимой, то обоснованы ли замечания представителей БДИПЧ, в вышеназванных итоговых отчетах, об отсутствие в Казахстане фактической независимости членов избирательных комиссий?
Для ответа на этот вопрос, напомним, что теоретически избирательные комиссии РК, согласно вышеназванной независимой модели, это особая разновидность государственных органов, которые не имеют между собой административного подчинения. Согласованность их действий обеспечивается законом о выборах, который является обязательным для всех избирательных комиссий.
В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конституционного закона о выборах, система избирательных органов строится по административно-территориальному принципу.
В Республике Казахстан действует четырехзвенная система избирательных органов - Центральная, территориальная, окружная, участковая избирательные комиссии.
Каждое звено системы избирательных комиссий имеет свои конкретные полномочия, с их помощью обеспечивается избирательный процесс в той или иной административно-территориальной единице. При этом круг функциональных обязанностей избирательной комиссии имеет прямую связь с применяемой избирательной системой и видом выборов.
Учитывая, что система избирательных органов строится по административно-территориальному принципу, то и порядок назначения членов избирательных комиссий в зависимости от их звена, имеет свою специфику.
Здесь следует обратить внимание, что именно специфика назначения членов избирательных комиссий, на наш взгляд, является той точкой, которая не даёт системе избирательных органов воплотить в себе, ту независимую модель, на которую изначально ориентировалось общество и законодатель.
Сегодня составы избирательных комиссий, за исключением Центральной избирательной комиссии, формируются соответствующими маслихатами.
1. Известно, что с 1995 года члены ЦИК по представлению Президента РК избирались Мажилисом Парламента. С 2007 года назначение членов ЦИК осуществляют Президент РК, Сенат и Мажилис Парламента.
При этом Президент назначает Председателя и двух членов ЦИК, а каждая палата Парламента самостоятельно назначает по два члена ЦИК.
Такой порядок формирования ЦИК был принят в целях ограничения полномочий Президента и поднятия статуса палат Парламента.
Однако эта новелла не создала предпосылки транспорентности, которые должны лежать в основе рекрутирования кандидатов в такой орган, как ЦИК РК.
В действующем законодательстве нет соответствующих процедур, регламентирующих порядок подбора кандидатов на эти должности.
Так, если члены территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий, то в отношении членов ЦИК законодатель таких оговорок не делает.
Например, в Регламенте Сената Парламента по этому поводу говорится, что Сенат по представлению Председателя Палаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената назначает на должность двух членов ЦИК. Здесь также обращает на себя внимание тот факт, что Сенат не избирает, а назначает двух членов ЦИК. Аналогичную запись по данному вопросу содержит и Регламент Мажилиса Парламента. [6].
Возникает вопрос, как Председатели этих палат нашли кандидатов в члены ЦИК, остается не ясным, чем они руководствовались при их подборе.
При таком формировании ЦИК, на наш взгляд, нет открытости, конкурентности в подборе кандидатур членов ЦИК, присутствует субъективизм, а всё это в теории права расценивается как коррупционные составляющие. Иными словами, по факту, выходит, что в каждом конкретном случае члены ЦИК это инициативная креатура соответствующих должностных лиц и государственного института, который их назначил.
Другой момент, который обращает на себя внимание, это положения п.12 ст.20 КЗ о выборах, а именно подпункт 3).
В этой норме закреплено, что не могут быть членами избирательных комиссий лица, занимающие должность политического государственного служащего.
Между тем, правовой статус членов ЦИК РК в отличие от членов других избирательных комиссий, имеет определенную специфику. Так, Председатель, заместитель председателя, секретарь и члены ЦИК согласно Реестру должностей политических и административных государственных служащих от 29 декабря 2015 года № 150 занимают политические государственные должности.
Возникает вопрос, как это согласуется с требованием п.12 ст.20 Конституционного закона о выборах? Способствует ли высокий статус членов ЦИК, повышению их независимости от властных институтов?
2. Порядок формирования нижестоящих избирательных комиссий, на наш взгляд, так же требует внимательного анализа. Это вызвано тем, что в ранее действующую модель формирования избирательных комиссий были внесены уточнения, связанные с избранием в них кандидатов, отвечающих специальным требованиям.
Известно, что в 2004 году был изменен порядок формирования избирательных комиссий. Его суть состояла в том, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии стали избираться маслихатами на основании предложений политических партий. Каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Если какая-либо политическая партия не представит своего кандидата, то это право будет предоставлено иным общественным объединениям и вышестоящим избирательным комиссиям.
Решение предоставить политическим партиям право голоса в формировании избирательных комиссий, на тот момент, являлось прогрессивным шагом на пути усовершенствования выборного законодательства. Эта модель формирования данных комиссий, апробированная временем, действует до сих пор, но с одним дополнением.
В новой редакции пункта 3 ст. 10 КЗ о выборах, говорится, что члены территориальных избирательных комиссий, избираемые маслихатами, должны соответствовать квалификационным требованиям, утвержденным Центральной избирательной комиссией.
Суть этого требования заключается в том, что членом избирательной комиссии может быть уже не любой кандидат, представленный политической партией в состав территориальной избирательной комиссии, а только тот, который соответствует квалификационным требования ЦИК РК.
Данные требования получили свое развитие в Постановлении Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 26 декабря 2022 года № 129/624 «Об утверждении квалификационных требований к членам территориальных избирательных комиссий», которое было зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 26 декабря 2022 года № 31263 [7].
Согласно данному документу квалификационные требования к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий включают в себя:
1. уровень образования;
2. стаж работы в государственных организациях, учреждениях, неправительственных организациях и (или) опыту работы в избирательных органах Казахстана;
3. компетенции, необходимые для эффективного выполнения профессиональной деятельности, заключающиеся в знании законодательства о выборах, проверяемое через подсистему «Дистанционное обучение и тестирование членов избирательных комиссий» на интернет-ресурсе ЦИК
Положительной стороной этого требования является то, что повышаются профессиональные качества членов таких комиссий. Отрицательной стороной данного Постановления, на наш взгляд, является то, что не исключено, что под эгидой предъявляемых требований, отдельные кандидаты политических партий будут отсеиваться, а в место них, в такие комиссии попадут квалифицированные, но не принципиальные, склонные к конформизму, члены.
Кроме того, при таких требованиях к кандидатам в члены избирательных комиссий, практика их выдвижения политическими партиями становиться мало реализуемой. Поскольку это требует определенных затрат на поиск и подготовку соответствующих кандидатов. А если учесть, что состав членов территориальных избирательных комиссий составляет 7 человек, которые избираются маслихатами на альтернативной основе, то шанс политической партии, провести своего кандидата в такую комиссию становиться минимальным.
Исходя из этого, можно предположить (домыслить), что большинство кандидатов в такие комиссии будут проходить от вышестоящих избирательных комиссий, т.к. наибольшую заинтересованность в профессионально подготовленных кандидатах имеют именно эти органы. А чтобы такая практика комплектации не привлекала внимания общественности, то необходимых кандидатов можно будет также проводить через «дружественные» общественные объединения.
Конечно, описанная ситуация носит вымышленный характер, но исключать такой вариант комплектации избирательных комиссий не стоит.
Здесь может возникнуть вопрос, почему вышеназванные требования адресованы лишь к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий?
Ответ на этот вопрос даёт п.3 ст.19 КЗ о выборах.
Согласно этой норме «3. Председатель, члены Центральной избирательной комиссии, сотрудники ее аппарата, председатели, их заместители, секретари, члены областных, городов республиканского значения и столицы территориальных избирательных комиссий, а также председатели, заместители и секретари иных территориальных избирательных комиссий осуществляют полномочия на профессиональной постоянной основе».
Говоря иными словами, в этом пункте отражено то, что теперь территориальные избирательные комиссии из комиссий, функционировавших на общественных началах, фактически превратились в постоянно действующие органы, а их члены будут содержаться за счет республиканского бюджета.
Далее можно предположить, что следующим шагом такой профессионализации избирательных комиссий, может стать создание единой строго подчиненной централизованной системы избирательных органов, с вертикальным подчинением нижестоящих избирательных комиссий вышестоящим.
Такая перспектива развития системы избирательных органов очевидна, т.к. в последнее время изменился не только порядок избрания депутатов Мажилиса Парламента, но и депутатов маслихатов разных уровней, стали избираться акимы районов и областных городов, появился новый институт отзыва депутатов и др.
Кроме того, в связи с ростом населения страны, растет и число избирателей, а вместе с ними увеличивается потребность в создании новых избирательных округов и избирательных участков. Все это и потребовало приведения в избирательные органы профессионально подготовленных специалистов.
Все вышеизложенное позволяет заключить, что ныне действующий механизм формирования избирательных комиссий, начиная с ЦИК РК, требует изменений, т.к. в нынешнем виде, на наш взгляд, он все меньше начинает соответствовать модели независимых избирательных органов.
1.Солохян П. Правда ли, что Сталин - автор фразы «Неважно, как проголосовали, важно, как подсчитали»? https://provereno.media/blog/2021/02/16/pravda-li-chto-stalin-avtor-citaty-ne-vajno-kak-progolosovali/
2. См.: Миссия БДИПЧ по наблюдению за выборами. Итоговый отчет Внеочередные выборы Президента РК 20 ноября 2022 года https://www.osce.org/ru/odihr/elections/kazakhstan/549505;
3. См.: Интернет ресурс: https://kaztag.kz/ru/news/eto-nechestno-nablyudateli-obse-zhestko-raskritikovali-proshedshie-v-kazakhstane-vybory?utm_source=smi24;
5. См.: Современные избирательные системы. Выпуск 5. Индия, Ирак, Уругвай, ЮАР. М., 2010. С.425.
6. См.: п.81 Регламент Сената Парламента РК от 8 февраля 1996 года и п.89 Регламента Мажилиса Парламента РК;
7. См.: Интернет ресурс: https://adilet.zan.kz/rus/docs/V2200031263.