Аналитическая справка
по вопросу принятия Закона США
«О противодействии терроризму и обеспечении правосудия жертвам терроризма и других целей»
(Институт законодательства РК)
1. Общая вводная часть
28 сентября 2016 года вступил в силу Закон США «О противодействии терроризму и обеспечении правосудия жертвам терроризма и других целей» (далее - JASTA[1]), распространяющий юрисдикцию судов США на иностранные государства, подозреваемых в организации террористических актов в США. Данный закон вызвал сожаления и протесты со стороны Турции[2], КНР[3], России[4], Саудовской Аравии[5], Организации исламского сотрудничества[6] и других участников международного сообщества.
2. Вопросы, требующие обсуждения: сфера действия JASTA; международно-правовые последствия принятия JASTA; политические последствия принятия JASTA; экономические последствия принятия JASTA.
2.1 Сфера действия JASTA
Действие Закона в пространстве. Согласно пункту (b) статьи 2 действие данного Закона отличает то, что он обладает двойным юридическим пространством: с одной стороны действие Закона связано с причинением ущерба здоровью физического лица (либо его смерти) или имуществу, имевших место на территории США, а с другой вредоносными действиями, связанными с планированием, подготовкой и организацией террористического акта, иностранного государства или должностного лица, сотрудника или доверенного лица этого иностранного государства, которые действуют за пределами территориальной границы США.
Действие Закона во времени. Согласно статье 7 действие Закона имеет достаточно широкие временные рамки и распространяется на отношения любых гражданских исков: (1) находящихся на рассмотрении, или начатые или введенные после даты вступления в силу Закона; а также(2) после событий 11 сентября 2001 г.
Категории организаторов. JASTA распространяется на иностранные государства (должностные лица, сотрудники или доверенное лицо), юридические и физические лица.
Сфера охраны. Согласно пункту (6) Статьи 2 и пункту (b) Статьи 3 Закон направлен на защиту физических и юридических лиц США, национальной безопасности США, внешней политики и экономики США, а также имущества США.
Зона риска. В зону непосредственного риска подпадают иностранцы, находящиеся в США, юридические лица, зарегистрированные или имеющие филиалы в США, иностранные государственные служащие, находящиеся в США (кроме главы государства, правительства и внешнеполитического ведомства в силу норм международного права), иностранное имущество (движимое и недвижимое), иностранные финансовые средства, хранящиеся в американских казначейских облигациях.
2.2 Международно-правовые последствия принятия JASTA
В настоящее время отдельные законодательные инициативы США, носящие экстерриториальный характер, являются спорными и вызывают острую реакцию со стороны других государств и международного сообщества в целом. Данные акты законодательства США могут, как противоречить, так и нарушать нормы международного права, а также обеспечивать правовые основания для вмешательства во внутренние дела иностранных государств. Классическим законодательным актом в этом отношении является закон США под названием «Гаагский акт вторжения» от 2002 г.[7], в котором допускается применение военной силы для освобождения американских граждан, которые содержатся в Международном уголовном суде в Гааге (Нидерланды). Кроме того, JUSTA ставит под угрозу вывод вооруженных сил США из любой страны, стремящейся ратифицировать договор МУС, Римский статут. Закон также запрещает США вклад в миротворческие миссии ООН, если США не предоставляется иммунитет от любой формы судебного преследования.
Сам факт принятия JUSTA не противоречит нормам международного права, поскольку закон не наносит ущерба международному миру и безопасности и направлен на борьбу с международным терроризмом. Вместе с тем главное его положение предполагает, что «суды Соединенных Штатов обладают исключительной юрисдикцией в отношении любых действий, в которых иностранное государство подпадает под юрисдикцию суда Соединенных Штатов в соответствии со статьей 1605 B Раздела 28 Свода законов США»[8]. В связи, с чем действие данного закона будет противоречить таким основным принципам международного права о суверенном равенстве государств и невмешательства во внутренние дела государств. Кроме того, положение закона США затрагивает иммунитет государства, основа которого составляет положение о том, что оно обладает суверенитетом, и что все государства равны. Эта общепризнанная норма международного права выражена в принципе права «par in parem non habet imperium» (равный над равным власти не имеет).
Однако принятие закона в полной мере соответствует одному из основных исключений из общепризнанного принципа международного права о наличии у государства юрисдикционых иммунитетов. Исключение из данного принципа подтверждено Конвенцией ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности от 2 декабря 2004 года[9]. В статье 12 данной Конвенции прямо указывается, что «если соответствующие государства не договорились об ином, государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции при разбирательстве в суде другого государства, который обычно обладает компетенцией рассматривать дела, касающиеся денежного возмещения в случае смерти или причинения телесного повреждения какому-либо лицу или нанесения ущерба имуществу или его утраты в результате действия или бездействия, которое предположительно может быть присвоено государству, если такое действие или бездействие имело место полностью или частично на территории этого другого государства и если автор действия или бездействия находился на этой территории в момент этого действия или бездействия»[10].
Справочно: При разработке данной конвенции Рабочая группа для подготовки предварительных замечаний по остающимся нерешенными проблемам, касающимся проектов статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, обратила внимание Генеральной Ассамблеи на совершенствование практики и законодательства государств, касающихся гражданских исков, которые подаются в национальной юрисдикции. Подобные иски выдвигаются на основании того, что в иммунитете следует отказывать в случае смерти или нанесения телесных повреждений в результате действий государства, совершенных в нарушение норм прав человека, которые имеют характер jus cogens и, в частности, касаются запрещения пыток. Так в качестве обоснования приводилось дело Пиночета, в котором были подчеркнуты ограничения иммунитета в отношении грубого нарушения прав человека государственными должностными лицами. Данное дело вызвало появление настроений в поддержку мнения, что при рассмотрении как гражданских, так и уголовных исков государственные должностные лица не должны иметь права ссылаться на иммунитет в отношении актов пыток, совершенных на территории их государств[11].
Вместе с тем, обращаем внимание на то, что действующая редакция статьи 12 данной Конвенции указывает на возможность ограничения государственного иммунитета в отношении любого дела, касающегося денежного возмещения смерти или причинения телесного повреждения какому-либо лицу или нанесения ущерба имуществу или его утраты в результате любых действий или бездействий, которые предположительно могут быть присвоены государству. Следовательно, сфера применения данной нормы не определена только пытками, а охватывает все сферы международных отношений, связанных с правами человека.
В данном случае можно отметить, что принятие данного закона в США является проявлением или углублением концепции функционального (ограниченного) иммунитета. Так, следует отметить, что в прошлом получил развитие и широкое распространение в международном праве другой критерий ограничения/наделения иммунитета государства в зависимости от разделения сферы деятельности государства: публичной или коммерческой. В этой связи можно отметить Закон США «Об иммунитетах иностранных государств» принятый в 1976 году, который является законодательным руководством для судов в отношении изъятия из иммунитета применительно к коммерческой деятельности государства. Подобная практика характерна и для других стран, например, суды Нидерландов в 1947 году разработали и начали использовать критерий ограниченного государственного иммунитета, исходя из того, что «принципы международного права в отношении иммунитета государств от иностранной юрисдикции не применяются к проводимой государством деятельности в коммерческой, промышленной или финансовой областях»[12].
При использовании этого исключения может возникнуть следующая возможная практика применения этого закона. Гражданин обращается в суд США с иском против иностранного государства, представители иностранного государства заявляют о непризнании юрисдикции американского суда в связи, с чем иностранное государство, например, указывает на необходимость передачи данного дела в Международный суд ООН. Однако, основываясь на своей оговорке в отношении компетенции Международного Суда ООН, в части «исключения из перечня споров по вопросам, являющимися по сути внутренним делом»[13], США отказываются от передачи дела в Международный суд ООН. Учитывая это, рассмотрение дела происходит без участия ответчика, в результате чего выносится решение в пользу этого гражданина о компенсации его ущерба. Ввиду вынесения данного решения, на имущество и финансовые средства иностранного государства может быть наложен арест и их конфискация в пользу американского гражданина.
Новацией данного закона следует признать сферу применение данного исключения из юрисдикционного иммунитета государства, а именно - противодействие международному терроризму. Учитывая это, США нашли законную с точки зрения международного права «лазейку», позволяющую на законных основаниях ограничивать иммунитет иностранных государств. Применение этого закона направлено на выстраивание собственного национального, отличного от международного, механизма защиты своей экономики и безопасности.
Таким образом, следует отметить, что концепция ограниченного иммунитета продолжает свое развитие и распространение в международных отношениях. В связи с практикой применения данного закона, широкое распространение получит ограничение государственного иммунитета не только по критерию участия государства в коммерческой деятельности, но и в случае - деликтных правоотношений с участием государства.
2.3 Политические последствия принятия JASTA
На наш взгляд, могут иметь место следующие политические последствия:
2.3.1 JASTA может привести к усугублению межгосударственных отношений на глобальном уровне. В качестве ответной меры, иностранные государства, и в первую очередь не союзники США, могут принять законы об обеспечении правосудия жертвам терроризма. Несмотря на все заявления (сделанных как в США, так и за рубежом) о том, что, такой закон может вызвать дискриминационные действия в отношении физических и юридических лиц США и Правительства США, мы предполагаем, что законодатель, будучи в состоянии предугадать и сравнить все риски и последствия, пошел на такой шаг осознанно. Принятие аналогичных актов за рубежом в определенной степени выгодно самим США, поскольку штаты имеют интерес во всех уголках мира, обладая второй экономикой, одними из крупнейших вооруженных сил и самым большим государственным долгом в виде 19,8 трлн$. Например, предположим, что Саудовская Аравия и ее союзники приняли законы об обеспечении правосудия жертвам терроризма. Учитывая конфликтную ситуацию на Ближнем Востоке, законы суннитских стран могут быть направлены против шиитских государств и их гражданам и юридическим лицам. Закон Турции может быть направлен против Израиля и другим странам (странам, где скрываются предположительно сторонники Фетхуллаха Гюлена), закон Индии против Пакистана, закон Азербайджана против Армении, закон Украины против России и т.д. Следовательно, принятие таких законов может вызвать цепную реакцию, последствия которого явно приведут к крупномасштабной конфронтации, в том числе и военному конфликту.
2.3.2 JASTA может привести к ухудшению отношений США с международными организациями. Явное пренебрежение принципами международного права со стороны США может подтолкнуть международные организаций к переосмыслению и корректировке международных отношений, в том числе и с США. Попытка распространения совей юрисдикции в отношении постоянных членов СБ ООН, может усугубить не без того сложные отношения внутри главного органа ООН. Арест или конфискация международных финансовых активов одного из государств-участников ОПЕК в рамках JASTA, может воспринято всеми нефтедобывающими государствами как вредоносный акт, требующий ответной реакции. Европейский Союз выражал обеспокоенность в отношении JASTA до его принятия, отметив, что он противоречит принципам международного права[14]. Ухудшение отношении США со многими влиятельными международными организациями может подтолкнуть Международный уголовный суд к принятию более решительных действий в отношении преступлений, совершенных в Афганистане. На сегодняшний день, Международный уголовный суд готовится к расследованию преступлений против человечности в Афганистане, предположительно совершенных военными США[15].
2.3.3 JASTA может стать инструментом политического давления на государства и их политических деятелей. Статья 5 JASTA устанавливает досудебный порядок разрешения споров, согласно которой, суд США может приостановить производство по делу против иностранного государства, если Государственный секретарь подтверждает ведение переговоров с иностранным государством ответчиком относительно разрешения претензий против иностранного государства. Согласно статье 3, JASTA распространяется на террористические акты, вызванных вредоносными действиями иностранного государства или какого-либо должностного лица, сотрудника или доверенного лица этого иностранного государства независимо от места совершения такого вредоносного действия. Полагаем, что существует риск применения JASTA из политических соображений с целью давления на государство и его политических деятелей.
2.3.4 JASTA может привести к запланированному ухудшению отношении США с арабскими странами. Принятие такого акта может привести к потере одного из сильных союзников на всем Ближнем Востоке и лидера среди суннитских стран - Саудовской Аравии (СА). Опасения властей СА небеспочвенны:
· в террористических актах 11 сентября 15 террористов из 19, были гражданами СА;
· власти США недовольны продолжающейся радикализацией власти и общества СА;
· JASTA был принят, несмотря на вето Президента США и поддержкой как республиканцев, так и демократов. Следовательно, победа Д. Трампа на выборах не повлияет на дальнейшие планы Конгресса по реализации данного закона;
· власти СА в 2014 году снизили цену на нефть ниже себестоимости, что было воспринято американскими нефтяными компаниями, добывающих сланцевую нефть, как недружелюбный, необоснованный и демпинговый акт. В начале 2016 года Советом Безопасности ООН с Ирана были сняты международные санкции. Тем самым, власти США указали на то, что союзнические отношения с СА возможно будут скорректированы;
· позиция СА по распродаже своих международных резервов, хранящихся в американских казначейских облигациях может не повлиять на курс доллара и рынок американских казначейских бумаг, поскольку СА (в том числе и страны ОПЕК) не обладает достаточным объемом международных резервов по сравнению с КНР и Японией. Например, доля СА на рынке американских казначейских бумаг составляет на сегодняшний день 116,8 млрд $ (совокупная доля стран ОПЕК составляет 289 млрд $), в то время как доля КНР составляет 1,26 трлн $, а доля Японии - 1,14 трлн $[16], при общем объеме размещённых в международных резервах облигаций казначейства США 6,25 трлн $;
· Первый иск уже подан женой погибшего офицера ВС США Стефани Рос Дисмон против СА по подозрению в оказании материальной поддержки террористам, совершивших теракты 11.09.2001.
2.3.5 JASTA может привести к ухудшению отношении США с союзниками. Парламент Нидерландов выразил позицию в отношении JASTA, назвав его нарушением голландского суверенитета[17], Парламент Японии заявил о готовности принять соответствующий закон, который позволил бы родственникам жертв ядерных взрывов в Херосиме и Нагасаки в 1945 году, подать иски против США в суды Японии[18], органы безопасности Великобритании МИ-6 и МИ-5 выразили обеспокоенность о последствиях JUSTA и распространения юрисдикции британским подданным[19], МИД Франции считает, что борьба с терроризмом вместе со своими партнерами должна вестись на основе уважения национальных и международных норм[20]. Все недовольства союзников США могут привести к недоверию американской внешней политике, американским казначейским бумагам, санкционной политике, американским инвестициям, туристическим связям, безопасности и конфиденциальности совместных военных операций и др.
2.4 Экономические последствия принятия JASTA
JASTA успел негативно повлиять на экономику Саудовской Аравии, в частности, на фондовой рынок Саудовской Аравии. Так, в конце сентября 2016 года саудовский риял упал до минимума за четыре месяца, а фондовый рынок в течение нескольких дней подряд демонстрировал самое сильное падение в мире. Tadawal All Share Index показывал слабую динамику, опустившись до самого низкого уровня с начала текущего года, хотя тогда цены на нефть упали ниже 30 $ за баррель[21].
Саудовская Аравия, государство, которое проводит агрессивную экономическую (игра на понижении на нефтяном рынке) и геополитическую политику, может эмоционально отреагировать на применение Закона США, распродав 116,8 млрд. $ государственных облигаций США. Конечно, данный шаг не повлечет каких-либо инвестиционных проблем для США. Между тем Саудовская Аравия обладает крайне большим культурным и экономическим влиянием среди государств-членов ОПЕК, и может организовать проведения скоординированной распродажи долговых бумаг США, что не может не сказаться на стоимости и надежности облигации США. В целом, эта мера может сформировать крайне негативную инвестиционную обстановку на мировом финансовом рынке, что может вызвать аналогичные действия со стороны европейских стран. Участие же Китая в этом процессе окончательно подорвет инвестиционный рейтинг США и крайне негативно скажется на экономическом положении США в долгосрочной перспективе.
Необходимо отметить, что Китай на сегодняшний день является стратегическим соперником США, который напрямую угрожает его глобальному экономическому доминированию. В частности, Китай располагая колоссальным объемом (1 трлн. 185 млрд. $ по состоянию на март 2016 года[22]) казначейских облигаций может напрямую влиять на стоимость американского доллара путем покупки и продажи долговых бумаг США. Более того, масштабная распродажа государственных облигаций со стороны Китая может спровоцировать продажу долговых бумаг США со стороны других государств и институциональных инвесторов. Как следствие, это приведет к росту процентных ставок по уровню заимствованию казначейских облигаций. На сегодняшний день доходность по 2-х летним казначейским облигациям составляет 0.84%[23], а по 10 летним всего - 1.96%[24]. В случае распродажи долговых бумаг, то доходность этих бумаг моментально возрастет, который и в текущих значениях (19 трлн. 814 млрд. $[25]) является критическим не только для экономики США, но и мировой, что вызывает серьезные опасения со стороны мирового экономического сообщества.
В этих условиях принятие Закона позволяет США арестовать данные облигации и соответственно блокировать возможные манипуляции на экономику США. Схожие действия со стороны США заметны на примере Ирана. Иран, ожидая ещё в 2000-е годы возможного ареста своих зарубежных финансовых активов, организовал их перемещение в более безопасные страны (Китай, Япония, Южная Корея, Турция и Тайвань). Однако США смогли арестовать счета и в этих странах. В дальнейшем Верховный суд США отказал Ирану в возвращении 2 млрд. $, поскольку нашел «иранский след» в террористическом акте в Бейруте в 1983 году, когда погиб 241 американский солдат. Судом было решено направить деньги с арестованных банковских счетов семьям американцев, погибших в терактах[26].
3 Выводы
Принятие JASTA может привести к следующим последствиям:
- развитие и распространение в международных отношениях концепции ограниченного иммунитета;
- принятие аналогичных законов об обеспечении правосудия не только жертвам терроризма, но и жертвам вооруженных конфликтов и других преступлений;
- станет еще одним из мощных инструментов политического давления и манипуляций США на иностранные государства и их политических деятелей.
[1] Justice Against Sponsors of Terrorism Act
[2]http://newsturk.ru/2016/10/03/turtsiya-i-saudovskaya-araviya-vyistupyat-protiv-kongressa-ssha/
[3]http://www.breitbart.com/national-security/2016/10/10/china-defends-saudi-arabia-jasta/
[4]https://ria.ru/world/20160930/1478197700.html
[5]https://www.washingtonpost.com/politics/congress/saudi-arabia-has-ways-to-hit-back-at-911-lawsuit-effort/2016/09/28/663f9ba0-8597-11e6-b57d-dd49277af02f_story.html
[6]https://eadaily.com/ru/news/2016/10/03/ois-obespokoena-zakonom-ssha-pravosudie-protiv-sponsorov-terrorizma
[7]http://inosmi.ru/world/20150415/227526265.html
[8]Статья 1605 В Раздела 28 Свода законов США называется «Ответственность иностранных государств за международный терроризм против Соединенных Штатов»
[9] США не являются участниками данной конвенции, Казахстан присоединился к данной конвенции 17/02/2010
[10] Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности от 2 декабря 2004 года http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/state_immunities.shtml
[11]Доклад Международного Суда -http: - www.refworld.org.ru/pdfid/49916e572.pdf
[12]Кравченко О. Юрисидикционный иммунитет государства: абсолютный или ограниченный? -http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/30401/1/1998_1_JILIR_kravchenko_r.pdf
[13]Бернам У. Правовая система Соединенных Штатов Америки - М., 2006. - 1216 с.
[14]http://www.reuters.com/article/us-usa-sept11-saudi-eu-idUSKCN11R26L
[15]Прокурор МУС Фату Бенсуда займется расследованием пыток в отношении задержанных боевиков в контролируемых американцами тюрьмах. Кроме того, Бенсуда расследует авиаудар, нанесенный ВВС США по госпиталю «Врачей без границ» в городе Кундуз 3 октября 2015 года. Тогда погибли 42 человека. https://ria.ru/world/20161101/1480464839.html.
[16]http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-05-16/u-s-discloses-saudi-arabia-s-treasuries-holdings-for-first-time
[17]http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/07/european-warn-congress-saudi-terrorism-bill-jasta-911.html
[18]http://sihafa.com/news/33/
[19]http://www.telegraph.co.uk/news/2016/09/26/us-anti-terror-law-puts-british-soldiers-at-risk-of-prosecution/
[20]http://english.aawsat.com/2016/10/article55359416/french-sources-warn-legal-chaos-jasta
[21]Gulf International Bank. Weekly Market Summary. http://www.gib.com/sites/default/files/us_congress_move_against_saudi_arabia_risks_backfiring_soon_0.pdf
[22] http://ticdata.treasury.gov/Publish/mfh.txt
[23] https://www.bloomberg.com/markets/rates-bonds/government-bonds/us
[24] https://www.bloomberg.com/markets/rates-bonds/government-bonds/us
[25]http://www.usdebtclock.org/
[26] http://www.fondsk.ru/pview/2016/07/27/tegeran-protiv-vashingtona-ot-oborony-k-nastupleniju-41667.html
