25.05.2026
Представление прокуратуры:
взгляд сквозь призму юридической доктрины и практики административного судопроизводства
Роман Мельник
Директор научной школы
административного и немецкого права
Maksut Narikbayev University,
доктор юридических наук, профессор
Задачей данной публикации является установление юридического статуса одного из актов прокуратуры - представления. Необходимость такого шага обусловлена рядом причин, среди которых могут быть выделены сугубо теоретические, но, конечно, и практические.
Что касается теоретической стороны данного вопроса, то в данном случае речь идет о том, что решение обозначенного вопроса самым прямым образом влияет на объем учебной дисциплины «административное право», которая в обязательном порядке изучается будущими юристами. Так, если будет сделан вывод о том, что представление прокуратуры, вынесенное в рамках осуществления функции высшего надзора, скажем, за сферой государственных закупок, представляет собой административный акт, то, соответственно, прокуратура должна быть включена в систему субъектов административного права. Кроме того, в рамках темы, посвященной видам административных актов, необходимо будет отдельно говорить и о представлении прокуратуры.
Продолжая далее, подчеркну, что подобный вывод (представление прокуратуры - это административный акт) будет влиять также и на содержательное наполнение дисциплины «административная юстиция». В этом случае преподаватели должны будут разобрать со студентами условия и порядок обжалования в порядке административного судопроизводства названного акта прокуратуры.
Все изложенное, как следствие, будет влиять и на научные исследования в области административного права и процесса, расширяя их предмет.
Если же смотреть на заявленный вопрос с практической точки зрения, то здесь будет необходимым сказать о следующем.
Анализ судебной практики административных судов указывает на то, что последние возвращают иски, в которых истцы просят признать незаконными представления прокуратуры. По мнению административных судов, такие споры не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Для большей наглядности сформулированной в общих чертах проблемы кратко опишу одну из сложившихся практических ситуаций.
Так, прокуратура на основании заявления одного из участников процедуры государственной закупки, который не одержал победу в соответствующем конкурсе, внесла представление в адрес организатора конкурса, указала в нем на выявленные нарушения и сформулировала ряд «рекомендаций».
Организатор конкурса на основании данного представления отменил его итоги, в результате чего ранее определённый победитель утратил свой статус и, соответственно, «потерял» данный контракт. Не согласившись с этой ситуацией, он обратился с административным иском в административный суд, в котором просил признать представление прокуратуры незаконным.
Суд первой инстанции иск возвратил как таковой, что не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Позиция суда первой инстанции была поддержана апелляцией, а позднее - кассацией. Центральным аргументом судов был следующий: представление прокуратуры не является административным актом, оно не обязательно для исполнения, а органы прокуратуры не входят в систему административных органов.
Как мы видим, истец в данной ситуации не смог реализовать свое право на судебную защиту, и это было связано, как вытекает из изложенного, исключительно с вопросом доктринальной оценки представления прокуратуры.
По вопросу юридического статуса представления прокуратуры в юридической науке нет никаких исследований, что, возможно, и усложняет квалификацию подобных актов (решений). В связи с этим считаю необходимым высказаться по данной проблеме.
Конституционное право на судебную защиту в контексте обжалования представления прокуратуры
Однако здесь я хотел бы начать не с анализа института административного акта, а с вопроса более общего, который не может быть оставлен без внимания. Речь идет о конституционном праве на судебную защиту от действий и решений органов власти. Как известно, данное право является конституционным. Более того, п. 3 ст. 39 Конституции Казахстана говорит о том, что оно не подлежит ограничению. Хотя более точным будет сказать, что оно может быть ограничено, но при соблюдении ряда строгих условий, установленных в п. 1 ст. 39 Конституции Казахстана. Важнейшим среди таких условий является существование закона, т.е. акта парламента, который четко укажет на то, что тот или иной спор является выведенным из сферы правосудия. Соответственно, во всех иных случаях, когда нет подобной законодательной оговорки, право на судебную защиту приобретает абсолютный характер, т.е. суд, и здесь не совсем важно, какой именно, должен принять к своему производству соответствующий иск и рассмотреть его по сути. Иными словами, это означает, что абсолютный характер права на судебную защиту не допускает существования спора, который не будет разрешен судом.
Право на обжалование актов прокуратуры согласно Конституционному закону «О прокуратуре»
Вооружившись данными размышлениями, возвратимся к представлению прокуратуры и зададим себе простой вопрос: существует ли в Казахстане закон, в котором было бы сказано о том, что представление прокуратуры выведено из сферы судебного контроля? Ответ на этот вопрос - нет. Такого закона не существует. Более того, анализ Конституционного закона «О прокуратуре» показывает, что в нем содержится ряд норм, прямо допускающих обжалование в суде актов прокуратуры. В данном случае речь идет о следующих положениях закона:
· подпункт 3 пункта 1 статьи 19: Проверяемые субъекты либо их уполномоченные представители при осуществлении прокурорами проверки соблюдения законности вправе обжаловать постановление о назначении проверки соблюдения законности, а также действия (бездействие) должностных лиц органов прокуратуры в порядке, установленном законами Республики Казахстан;
· пункт 7 статьи 24: Ответ на обращение должен быть по содержанию обоснованным и мотивированным со ссылкой на законодательство Республики Казахстан на государственном языке или языке обращения с разъяснением заявителю его права на подачу жалобы на принятое решение;
· пункт 2 статьи 25: Результаты рассмотрения жалобы в досудебном порядке являются основанием для обжалования решения, акта и действия (бездействия) прокурора в суд в порядке, предусмотренном Административным процедурно-процессуальным кодексом Республики Казахстан;
· пункт 1 статьи 43: Действия (бездействие) и акты прокурора могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд в случаях и порядке, которые установлены настоящим Конституционным законом и иными законами Республики Казахстан.
Таким образом, Конституционный закон «О прокуратуре» в ряде статей прямо и однозначно допускает обжалование актов прокуратуры в судебном порядке, в том числе и в порядке, предусмотренном АППК. Кроме того, как видим, закон не исключает из сферы судебного контроля ни один из видов актов прокуратуры.
Поэтому, если суд по какой-либо причине приходит к выводу о неподсудности ему спора об оспаривании акта прокуратуры, он обязан передать дело в другой компетентный суд, прямо указав суд, к подсудности которого отнесено рассмотрение соответствующего требования. Иное означало бы фактическое исключение отдельных актов публичной власти (прокуратуры) из сферы судебного контроля, что несовместимо с конституционным содержанием права на судебную защиту.
Таким образом, иск, связанный с обжалованием представления прокуратуры, в обязательном порядке должен «войти» в суд. Но какой именно суд компетентен его рассмотреть? С высокой долей вероятности нужно говорить об административном суде. Докажем правильность данного предположения.
Нормативные границы юрисдикции
административного суда
В АППК закреплены четкие положения, в которых определены границы компетенции административных судов. В частности, в части 7 статьи 3 указано, что не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства:
1) обращения, порядок рассмотрения которых предусмотрен законодательством Республики Казахстан о Конституционном Суде Республики Казахстан;
2) дела, порядок производства которых предусмотрен уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан и законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях.
Применительно к актам прокуратуры это означает, что те из них, которые приняты (изданы) прокуратурой на основе уголовно-процессуального, гражданского процессуального законодательства и законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях, не могут быть обжалованы заинтересованными лицами в порядке административного судопроизводства. Следовательно, иные акты прокуратуры, в основу которых положены нормы других законодательных и подзаконных актов, могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном АППК. При этом, конечно же, должны быть соблюдены (выполнены) требования, вытекающие из части 2 статьи 5, части 2 статьи 102 АППК:
· органы прокуратуры должны действовать в рамках спорного правоотношения в качестве административного органа;
· органы прокуратуры должны быть участником административно-правовых отношений;
· акт прокуратуры, подлежащий обжалованию, должен быть административным актом.
В завершение необходимо отметить, что положения части 7 статьи 3 АППК подлежат ограничительному толкованию, поскольку они устанавливают исключения из общего правила о судебной защите. Соответственно, любые сомнения в вопросе подведомственности должны разрешаться в пользу рассмотрения спора административным судом.
Прокуратура как административный орган
Одной из важнейших предпосылок для обращения в административный суд является следующая: ответчик по иску должен иметь статус административного органа.
Термин «административный орган» - это новое понятие, которое до принятия АППК не использовалось в законодательстве и практике правоприменения. Необходимость введения его в правовой оборот была связана с тем, что законодателю для целей АППК необходимо было использовать термин, который бы охватил собой всех возможных субъектов, издающих административные акты. Такие термины, как «государственный орган», «орган управления», «субъект управления», были неподходящими, так как за их границами оставались многочисленные субъекты, издающие административные акты.
В связи с этим законодатель во время разработки АППК ориентировался на так называемый функциональный подход при определении административного органа. Согласно данному подходу, определяющим для отнесения того или иного органа (лица) к числу административных органов является не его место в системе публичной власти, а функции, которые он выполняет, причем функции эти должны быть связаны с реализацией публичного управления[1]. Публичным же управлением считается все то, что не связано с законотворчеством и отправлением правосудия. Таким образом, надзорные полномочия органов прокуратуры (за рамками судебного процесса) охватываются сферой публичного управления.
Следовательно, хотя органы прокуратуры и не являются «классическими» административными органами, но по совокупности их полномочий в рамках высшего надзора (наличие властных полномочий, односторонние требования, издание юридических актов) их следует признать административным органом. Исключение органов прокуратуры из числа административных органов в ситуациях осуществления ими властных полномочий привело бы к образованию сферы публичной власти, не охваченной судебным контролем, что противоречит принципу правового государства и требованию всеобщей подчиненности публичной администрации закону.
Таким образом, органы прокуратуры, действующие в рамках реализации функции высшего надзора, допустимо рассматривать в качестве административного органа.
Прокуратура как участник административно-правовых отношений
Для возникновения административно-правовых отношений, как вытекает из абзаца 2 пункта 20 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 9 апреля 2026 года № 2 «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам», необходимо, чтобы такие отношения возникли: 1) между субъектами правоотношений, в которых одна сторона (административный орган, должностное лицо) реализует предписанные законодательством властные полномочия в отношении другой стороны, и такие полномочия 2) оказывают воздействие на права, свободы и законные интересы этой стороны (участника административной процедуры) либо возлагают на нее обязанности.
Применение процитированной позиции к органам прокуратуры показывает, что они в рамках вынесения представления в отношении организатора конкурса реализуют предписанные законодательством властные полномочия, которые не касаются вопросов уголовного процесса, гражданского процесса и института административной ответственности.
Данные полномочия являются именно властными, так как без этого невозможно устранять нарушения законности и осуществлять функцию высшего надзора за законностью.
Вывод о том, что полномочия прокуратуры, связанные с изданием актов прокуратуры (независимо от их видов), являются властными, вытекает также и из положений законодательства о прокуратуре:
· согласно пункту 2 статьи 26 Конституционного закона «О прокуратуре» «требования и запросы прокурора в рамках проводимой проверки соблюдения законности, анализа состояния законности, оценки актов, вступивших в силу, рассматриваемых обращений и осуществления иных своих полномочий обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами…»;
· согласно пункту 2 статьи 32 Конституционного закона «О прокуратуре» «акты прокурорского надзора и реагирования вносятся по результатам проведения проверки соблюдения законности, анализа состояния законности, оценки актов, вступивших в силу, рассмотрения обращения и выполнения иных функций, предусмотренных настоящим Конституционным законом, законами Республики Казахстан, и обязательны для рассмотрения, исполнения органами, организациями и должностными лицами, которым они адресованы…»;
· согласно пункту 2 статьи 36 Конституционного закона «О прокуратуре» «представление подлежит рассмотрению с принятием мер по устранению указанных в нем нарушений законности должностным лицом или органом в течение тридцати календарных дней…»;
· согласно абз. 2 пункта 23 Правил назначения и проведения органами прокуратуры проверок соблюдения законности, анализа состояния законности, а также осуществления оценки актов, вступивших в силу, утвержденных приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан от 17 января 2023 года № 32, «требования прокурора в рамках проводимой проверки обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, в том числе государственными органами, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, их должностными лицами».
Таким образом, процитированные нормативные правовые акты четко указывают на то, что издание любого акта прокуратуры сопряжено с реализацией властных полномочий, которые возлагают на их адресатов соответствующие обязанности - рассмотреть и/или исполнить соответствующий акт прокуратуры.
Обязательный характер актов прокуратуры, который вытекает из их властности, дополнительно подтверждается также и наличием административной ответственности, предусмотренной статьей 664 Кодекса РК об административных правонарушениях. Данная статья предусматривает юридическую ответственность за оставление должностным лицом, частным судебным исполнителем без рассмотрения частного определения, постановления суда, представления прокурора, следователя или дознавателя либо за непринятие мер к устранению указанных в них нарушений закона, а равно за несвоевременный ответ на частное определение, постановление или представление. В этой части нельзя не вспомнить и о статье 666 КоАП, которая также может быть применена в отношении лиц, которые не уведомили или несвоевременно уведомили прокурора о производстве действий, требующих такого уведомления в соответствии с законодательными актами.
Законодательство Казахстана знает также и уголовную ответственность, которая наступает согласно статье 381 Уголовного кодекса за неисполнение актов прокурорского надзора.
Сам по себе факт наличия юридической ответственности за неисполнение актов прокуратуры свидетельствует о том, что такие акты обладают признаками государственного принуждения, а значит - по своей природе не могут рассматриваться как факультативные или рекомендательные. Добровольное исполнение таких актов никоим образом не изменяет их обязательный характер.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что прокуратура может вступать в административно-правовые отношения, если речь не идет о ее участии в уголовном процессе, гражданском процессе или процессе привлечения лиц к административной ответственности. Реализация прокуратурой функции высшего надзора за законностью облекается в форму административно-правовых отношений.
Представление прокуратуры как вид административного акта
Согласно Нормативному постановлению Верховного Суда Республики Казахстан от 9 апреля 2026 года № 2 «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам» административным является тот акт, который обладает совокупностью признаков:
а) является властной мерой, то есть осознанным волеизъявлением в форме решения, действия (бездействия), посредством которого реализуется публичное властное полномочие административного органа, должностного лица;
б) исходит от административного органа, должностного лица;
в) имеет регулирующее правовое воздействие, то есть является мерой, направленной на установление, отмену или изменение какого-либо правоотношения;
г) является индивидуально-определенным, то есть имеет конкретного адресата;
д) принимается в области публичного права;
е) имеет внешнюю направленность (когда адресатом является лицо, находящееся за пределами административного органа).
Выше уже были проанализированы отдельные из перечисленных признаков, в связи с чем я не буду повторяться. Так, мной уже было доказано, что представление прокуратуры является: а) властной мерой; б) исходит от прокуратуры, которая в рамках данных отношений выступает административным органом.
Следующим, пожалуй, определяющим (наиболее важным) признаком административного акта выступает его регулирующий характер (признак «в»).
Анализ как нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры, так и фактических обстоятельств дела, связанных с изданием представления, позволяет сделать однозначный вывод о том, что в данном случае имеет место регулирующее правовое воздействие, направленное на адресата данного представления.
Регулирующее правовое воздействие проявляется в том, что вследствие издания представления у его адресата возникают юридические обязанности. Эти обязанности могут быть разными. В первую очередь таковой выступает обязанность рассмотреть акт прокуратуры и предоставить прокуратуре соответствующие пояснения (информацию и т.п.).
Кроме того, законодательство возлагает на соответствующих субъектов (в определённых случаях) обязанность исполнить акт прокуратуры. Каждая из названных обязанностей является самостоятельной и требует от адресата акта прокуратуры осуществить определенные действия. За их неосуществление, в том числе даже за нерассмотрение акта прокуратуры, может наступить как административная, так и уголовная ответственность. Это означает, что у адресата акта прокуратуры нет возможности не реагировать на акт прокуратуры. Реакция на акт прокуратуры (в любой из предписанных законом форм) - это обязанность адресата такого акта. Неисполнение такой обязанности влечет юридическую ответственность.
Наряду с этим, давая оценку представлению прокуратуры, адресованному организатору конкурса, нельзя не обратить внимание и на сформулированные в нем положения. В данном представлении четко и однозначно указано на то, что необходимо выполнить (отменить указанные тендеры; принять меры в отношении ТОО, предусмотренные Законом и Порядком; усилить контроль за предоставляемыми документами), а также акцентировано внимание на том, что за невыполнение указанных требований наступит юридическая ответственность.
Анализируя подобные положения, зафиксированные в представлении прокуратуры, необходимо обратить внимание на применяемую в казахстанском праве теорию «горизонта понимания адресата». Согласно данной теории, суть оспариваемого акта определяется не его заголовком («предложение», «рекомендация», «письмо»), а его содержанием и последствиями для адресата. В противном случае административный орган (прокуратура) получил бы возможность обходить судебный контроль путем маскировки обязательных представлений под «рекомендации», что недопустимо в правовом государстве.
С позиции «разумного адресата» использование слов «предлагаем устранить нарушение» в сочетании с угрозой наказания («привлечем к ответственности») не оставляет места для выбора. Поэтому для организатора конкурса это звучит не как приглашение к дискуссии, а как замаскированный приказ, неисполнение которого ведет к реальному вреду (юридической ответственности). Раз прокуратура прямо указывает на санкции за неисполнение представления, она тем самым подтверждает, что «предложение» является обязательным к исполнению требованием. Следовательно, в данном случае имеет место регулирующее правовое воздействие, которое «превращает» представление прокуратуры в обременяющий административный акт.
Представление прокуратуры является индивидуально-определенным, то есть имеет конкретного адресата - организатора конкурса;
Представление прокуратуры принимается в области публичного права, так как надзорные полномочия в данном случае не основываются на нормах УПК, ГПК и КоАП;
Представление прокуратуры имеет внешнюю направленность, так как его адресат (организатор конкурса) находится за пределами административного органа (прокуратуры).
Таким образом, представление прокуратуры, адресованное организатору конкурса, соответствует всем признакам административного акта.
В качестве общего вывода отмечу следующее. Представление прокуратуры, вынесенное в рамках функции высшего надзора за законностью, следует квалифицировать как административный акт, а споры о его законности - относить к компетенции административных судов. Иной подход создавал бы сферу публичной власти, фактически исключённую из судебного контроля, что противоречит Конституции Республики Казахстан, принципу правового государства и самой природе административной юстиции.
[1] Мельник Р. С. Общее административное право Республики Казахстан: учебник: в 3 томах / Р. С. Мельник; - Алматы: LEM, 2022. С. 22-23.
