Все сервисы
Zanger
Финансирование ГГЮП в Казахстане (Мадина Беркали, юрист-международник, аналитик)
14.01.2026
Финансирование ГГЮП в Казахстане
В Казахстане право граждан на гарантированную государством юридическую помощь закреплено на уровне Конституции, но его реализация носит фрагментарный и нестабильный характер. ГГЮП финансируется как услуга, но не как система: данные собираются, но не превращаются в публичную аналитику, финансовая модель не приспособлена к обязательному характеру помощи и управляется реактивно, а устойчивость во многом обеспечивается за счет адвокатов.
Базовый принцип: «сколько нужно системе», а не «сколько можем»
Универсальной методики расчета бюджета на гарантированную государством юридическую помощь не существует, поэтому в международной практике применяется набор типовых элементов, позволяющих планировать и обосновывать объемы финансирования.
Принципы ООН, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия (2013), подчеркивают, что юридическая помощь - это основа для реализации права на справедливое судебное разбирательство.[1] Далее Принципы отмечают, что бюджет ГГЮП формируется исходя из прогнозируемой потребности в юридической помощи, а не только бюджетных возможностей.[2] То есть, ГГЮП является по сути процессуальной гарантией, а не социальной помощью. Зачастую бюджет на оказание ГГЮП складывается из следующих компонентов:
1. Прогноз объема дел - исходя из статистики прошлых лет;
2. Разбивка по категориям помощи - разные категории дел требуют разного объема времени, квалификации и ресурсов;
3. Норматив стоимости единицы помощи - на основе типовых затрат времени и ресурсов; и
4. Различные корректирующие коэффициенты - для зрелых систем, когда учитываются сложность дел, стадия процесса и т.д.
Исходя из этих компонентов, обычно бюджет на оказание юридической помощи закладывается через расчет потребности (на основе статистики), предложение бюджета профильным органом, обсуждение и утверждение в рамках госбюджета,а также периодический пересмотр.
Международные документы, такие как Справочник Управления ООН по наркотикам и преступности по вопросам доступа к юридической помощи, доклады ВОЗ и УВКПЧ (о доступе к правосудию для лиц с инвалидностью) и Спецдокладчиков ООН по независимости судей и адвокатов, устанавливают следующие минимальные стандарты с точки зрения финансирования ГГЮП:
● дезагрегированность бюджета;
● связь бюджета с прогнозируемым объемом дел;
● прозрачные нормативы оплаты;
● возможность корректировки при росте нагрузки;
● публичная доступность агрегированных данных.[3]
Финансирование ГГЮП в Казахстане: динамика 2018-2025
Бюджетная программа Министерства юстиции 005 «Оказание юридической помощи адвокатами и юридическими консультантами», реализует ГГЮП и финансируется за счет средств республиканского бюджета. В 2018-2021 годах на программу ежегодно выделяли в среднем около 1,7 млрд тенге. В 2022 году сумма увеличилась до 1,8 млрд тенге, затем в 2023 году - до 2,4 млрд, а в 2024 году составила 2,86 млрд тенге. На 2025 год предусмотрено 3,7 млрд тенге.
При этом рост бюджетных средств синхронизировался со спросом граждан на юридическую помощь. Если в 2018 году услугами ГГЮП воспользовались 167 тысяч человек, то в 2024 году - уже около 262 тысяч.
В период с 2018 по 2024 год количество граждан, получивших гарантированную государственную юридическую помощь, увеличилось примерно на 57%, а финансирование с 2018 года выросло на 59%. Формально рост финансирования сопоставим с ростом охвата, однако эта динамика не учитывает изменение структуры нагрузки, о которых мы поговорим дальше - накопление задолженности, сокращение числа адвокатов и другие системные проблемы говорят о наличии лишь количественного, но не институционального равновесия системы.
Системная нагрузка на плечах адвокатов
В 2018-2020 годах в системе ГГЮП наблюдался активный рост участия адвокатов в связи с принятием Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» и отменой вступительных взносов, В этот период доля адвокатов, задействованных в системе, превышала 60% от общего числа.
Однако начиная с 2022 года ситуация изменилась. Уже к этому моменту адвокаты столкнулись с рядом системных проблем, прежде всего, с низким уровнем оплаты труда. Это нашло отражение в Национальных докладах Республиканской коллегии адвокатов, регулярно выходящих в свет с 2022 года. Адвокаты, участвующие в системе ГГЮП, неоднократно указывали на порядок расчета вознаграждения, при котором на практике применялся поминутный учет времени вопреки декларируемой почасовой оплате, а также на низкие тарифы, которые не пересматривались на протяжении нескольких лет, что в совокупности вело к крайне низкому уровню фактического дохода.
Так, до 2019 года оплата услуг адвокатов по ГГЮП была основана на фиксированных ставках и регулировалась внутренними актами. В 2018 году был утвержден порядок оплаты, по которому, например, консультации и дела небольшой тяжести оплачивались в размере 0,56 МРП, тяжкие уголовные - 0,78 МРП, особо тяжкие - 1,15 МРП. При МРП 3 522 тенге (2022 год) это составляло от 1 975 до 4 050 тенге.
По словам Гульнар Бакировной Байгазиной, руководителя Центра стажировки и повышения квалификации Алматинской городской коллегии адвокатов, адвоката АГКА, адвокаты были услышаны в сентябре 2022 года:
«Ситуация начала меняться после вступления в силу Приказа МЮ РК №750… отменены поминутные расчеты времени, введены новые категории услуг, установлены доплаты за ожидание, выезды и особые условия работы».
Вместе с тем принятые меры не устранили ключевые системные проблемы: низкий уровень оплаты труда, спорный механизм подсчета фактически затраченного времени и задержки выплат, что продолжает негативно влиять на участие адвокатов в системе ГГЮП.
Тарифная реформа 2024 года
В 2024 году Республиканская коллегия адвокатов указала, что ситуация существенно осложнилась за счет массовых задержек выплат. На этом фоне с 30 апреля 2024 года были повышены тарифы оплаты юридической помощи в рамках ГГЮП и введены повышающие коэффициенты за работу в ночное время, выходные и праздничные дни, а также в условиях срочного вызова. Однако ключевые проблемы, включая бюрократические препоны, зависимость от процессуальных сторон и неравные условия оплаты, остались. Так, Гульнар Байгазина подчеркивает:
«Размеры действующих тарифов остаются необоснованно низкими уже на протяжении многих лет, что затрудняет формирование устойчивого кадрового состава адвокатов, желающих осуществлять свою деятельность в рамках ГГЮП».
В результате за последние три года доля адвокатов, участвующих в ГГЮП, сократилась практически вдвое до 33%, что само по себе является тревожным сигналом. Это прямо указывает не на снижение потребности в юридической помощи, а на ухудшение условий ее оказания, при которых квалифицированные и добросовестные специалисты оказываются не заинтересованы в участии в программе. Потенциально нехватка адвокатов может обостриться, и граждане, нуждающиеся в юридической помощи, могут остаться без нее. Показателен график, демонстрирующий динамику количества адвокатов, задействованных в ГГЮП, и граждан, получающих юридическую помощь:
Реагируем, а не прогнозируем
По состоянию на январь 2025 года задолженность перед адвокатами, работающими в системе ГГЮП, достигла 426,2 млн тенге, при этом финансирование за 2024 год в ряде регионов на тот момент так и не было произведено, а выплаты осуществлялись несистемно и с задержкой в несколько месяцев.
Характерно, что изменения в системе ГГЮП стали находить отражение и в логике бюджетных корректировок. Так, до 2023 года бюджет на ГГЮП уменьшался в связи с оптимизацией расходов и уменьшением поступления заявок от адвокатов и юридических консультантов по ГГЮП. Начиная с 2023 года риторика корректировок меняется: появляется формулировка об увеличении расходов «в целях недопущения образования кредиторской задолженности по оплате труда адвокатов и юридических консультантов», которая сохраняется и в 2024 году. А в 2025 году бюджет увеличивается уже «для погашения кредиторской задолженности по оплате гарантированной государством юридической помощи», при этом объем финансирования был дополнительно увеличен на 302 млн тенге. Такая эволюция формулировок сигнализирует о переходе от оптимизации и сокращению расходов к реактивному закрытию накопившейся задолженности.
Аналогично реактивная логика управления ГГЮП прослеживается и в планировании охвата граждан юридической помощью. Почти каждый год фактическое количество граждан, получивших ГГЮП, превышает запланированные показатели. Формально это может рассматриваться как выполнение или перевыполнение плана, однако по сути отражает отсутствие механизмов прогнозирования спроса: система фиксирует рост обращений уже по факту и адаптируется к нему задним числом, что усиливает нагрузку на адвокатов и финансовую нестабильность программы.
Так, в 2018 при запланированных 138 тыс. человек, по факту ГГЮП была оказана 167 тыс. человек. В 2023 году разница составила 23000 человек.
Почему растет спрос на ГГЮП?
Наиболее прямыми индикаторами изменения спроса на гарантированную государством юридическую помощь могут выступать институциональные факторы, непосредственно влияющие на круг лиц, имеющих право на получение такой помощи, а также на объем случаев, в которых участие адвоката является обязательным. К ним относятся изменения в правовых критериях доступа к ГГЮП, расширение обязательной защиты в уголовном процессе и процессуальные реформы, усиливающие роль юридического представительства.
В этом контексте показательно, что в 2024 году в рамках продолжающейся работы над реформой ГГЮП Республиканская коллегия адвокатов предложила расширить круг граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, включив в него жертв бытового насилия, жертв похищения людей и эксплуатации, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, свидетелей, имеющих право на защиту, а также лиц с инвалидностью. Предложения были поддержаны депутатами и Министерством юстиции, и если будут приняты, то спрос на юридическую систему может вырасти напрямую.
В отличие от этих факторов, социально-экономические показатели, такие как уровень бедности, инфляция, нагрузка на судебную систему, распространенность дел о насилии в отношении женщин и детей в международной практике рассматриваются как косвенные индикаторы потенциальной потребности в государственной юридической помощи.
По состоянию на ноябрь 2024 года доля населения Казахстана, живущего ниже прожиточного минимума, составляла 5,4%. В отдельных регионах этот показатель достигал 8-9%, в том числе в Жетысуской, Туркестанской, Абайской и Мангистауской областях. Это может свидетельствовать о необходимости юридической помощи для значительной части населения.
Повышение стоимости частных юридических услуг может усиливать зависимость уязвимых групп от ГГЮП. Инфляция в 2024 году составила 8,6%. Особенно заметно подорожали услуги - их стоимость выросла на 13,3% по сравнению с предыдущим годом.
В 2023 году в полицию поступило около 99 тысяч обращений по фактам домашнего насилия. Также зарегистрировано 2 452 преступления в отношении детей и случаи гибели 69 женщин. Каждый такой случай сопровождается правовыми процедурами: возбуждением уголовного дела, оформлением защитных предписаний, бракоразводными процессами, вопросами опеки и алиментами. Все эти процессы могут потребовать юридического сопровождения и поддержки со стороны государства, что закономерно увеличит объем работы в рамках ГГЮП.
Рост судебной нагрузки: количество судебных дел, рассматриваемых судами Казахстана, растет. Гражданские дела увеличились с 915 тысяч в 2023 году до около 1,2 млн в 2024 году. Административные иски выросли на 5%, а число уголовных дел увеличилось на 8,5% только за первые три месяца 2025 года. Подобный рост может свидетельствовать о повышении правовых споров, потенциально затрагивающих лиц, имеющих право на ГГЮП.
Однако без открытой и детализированной статистики по категориям юридической помощи любые выводы о том, как на самом деле устроена нагрузка в системе ГГЮП, остаются предположениями, что существенно затрудняет обоснованное планирование ресурсов и бюджетных расходов.
Сбор и анализ данных
Анализ эффективности финансирования и динамики систем бесплатной юридической помощи в значительной степени зависит от того, насколько прозрачно и обоснованно распределяются бюджетные средства между различными категориями дел. Международная практика показывает, что развитые системы юридической помощи не ограничиваются общей суммой выделяемого бюджета. Они формируют раздельную отчетность по уголовным, гражданским и административным делам, включая детализацию внутри категорий, профиль получателей и региональные различия. Такое распределение позволяет государству оценивать структуру правовых потребностей населения и своевременно перераспределять ресурсы.
В Великобритании, например, Legal Aid Agency ежегодно публикует статистику, в которой расходы разбиты по крупным направлениям: уголовные дела, семейные споры, жилищные вопросы, дела по миграции, социальные выплаты, защита лиц с психическим расстройством. Отдельно отражается стоимость единицы дела, динамика по годам и распределение внутри регионов. В Германии расходы на юридическую помощь фиксируются в двух программах: Beratungshilfe (досудебная консультационная помощь) и Prozesskostenhilfe (судебная помощь), каждая из которых имеет собственный бюджет и публикует статистику по видам споров: семейные дела, социальные пособия, трудовые конфликты, гражданские иска, споры по аренде, административные дела. Такая детализация дает возможность корректировать финансовую нагрузку в зависимости от категорий, где наблюдается рост обращений, и управлять бюджетом исходя из реального спроса, а не усредненных оценок.
На этом фоне в Казахстане доступные данные по ГГЮП ограничиваются общей суммой финансирования и не содержат разбивки по категориям дел или профилю обращений. Хотя адвокаты, работающие в системе гарантированной государством юридической помощи, регулярно сдают отчеты о своей работе, в открытом доступе отсутствуют данные с разбивкой по видам помощи и категориям дел, что не позволяет понять, из чего именно складывается фактический спрос на ГГЮП.
В открытых источниках можно найти лишь отдельные аналитические материалы с такой детализацией за прошлые годы (например, за 2017 год), однако сопоставимой статистики за последние периоды нет. В результате при обсуждении нагрузки на систему и ее финансирования нередко используются обобщенные представления, а не реальные данные о структуре оказанной помощи.
Например, в адвокатской практике вне системы ГГЮП уголовные дела действительно занимают значительное место. Так, по данным за 2024 год, около 42% всех обращений к адвокатам были связаны с защитой прав граждан в уголовном процессе. В связи с этим можно предположить, что аналогичная структура характерна и для ГГЮП, которая в публичном восприятии ассоциируется прежде всего с обязательной уголовной защитой. Однако региональные данные по Карагандинской области показывают, что внутри ГГЮП такая зависимость не столь очевидна: объем устных консультаций оказывается практически сопоставимым с объемом уголовной защиты.
А может дело в ВВП?
Может появиться закономерный вывод, что объем и качество бесплатной юридической помощи напрямую зависят от размера экономики страны: чем выше ВВП, тем больше возможностей у государства финансировать системы юридической помощи. Однако международная практика показывает, что эта связь не является прямой.
По данным Европейской комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ), в 2020-х годах расходы Казахстана на юридическую помощь составляли порядка €0,18-0,30 на человека, тогда как средний показатель по странам Совета Европы достигает €3,08, а в отдельных странах превышает €8-9. При этом доля расходов на юридическую помощь в структуре судебного бюджета в Казахстане оценивается на уровне 2-3%, тогда как в европейских странах она достигает около 11%.
Пример США показывает, что даже при одном из самых высоких уровней ВВП система бесплатной юридической помощи может оставаться неравномерно развитой. В гражданской сфере помощь финансируется через Legal Services Corporation, обслуживающую миллионы обращений малоимущих, тогда как в уголовной сфере федеральные защитники периодически сталкиваются с финансовыми кризисами, о чем свидетельствуют материалы американских судов.
В то же время в ряде европейских стран при сопоставимом или меньшем уровне ВВП выстроены устойчивые системы юридической помощи. Так, Нидерланды обеспечивают государственное финансирование юридической помощи по уголовным, гражданским и административным делам и публикуют детализированную статистику о ее предоставлении, а Грузия, несмотря на значительно меньший масштаб экономики, создала эффективную государственную службу бесплатной юридической помощи с развитой региональной сетью.
Что имеем на выходе: ключевые выводы
Гарантированная государством юридическая помощь остается важнейшим механизмом защиты прав граждан и обеспечения доступа к правосудию в Казахстане. Однако ее потенциал напрямую зависит от устойчивости финансирования, тарифной политики и организационной прозрачности. Укрепление системы ГГЮП является необходимым условием развития правового государства и повышения доверия граждан к судебной системе.
Международные рекомендации в области доступа к правосудию во многом совпадают с выявленными в Казахстане системными проблемами. Так, Программа развития ООН (UNDP) в Национальной базовой оценке по бизнесу и правам человека за 2023-2024 годы рекомендует Казахстану сократить процедурные барьеры в доступе к юридической помощи, устранить препятствия, ограничивающие получение гарантированной государством юридической помощи, а также системно анализировать обратную связь заявителей.
Эти рекомендации напрямую соотносятся с текущими вызовами системы ГГЮП, включая недостаточное и нестабильное финансирование, задержки выплат адвокатам, региональную неравномерность доступа к помощи и ограниченный охват гражданско-правовых вопросов. Исполняющая обязанности директора ОФ «Центр исследования правовой политики Татьяна Зинович отмечает, что для исправления ситуации необходим переход от управления расходами к управлению системой: «Во-первых, требуется внедрение методики прогнозирования бюджета ГГЮП на основе статистики дел с разбивкой по категориям, стадиям и регионам; во-вторых, установление прозрачных и регулярно пересматриваемых тарифов, отражающих фактические трудозатраты и сложность дел; в-третьих, публичная дезагрегированная отчетность по видам юридической помощи как инструмент доказательного планирования; и, наконец, институциональное признание ГГЮП не социальной услуги, а процессуальной гарантии справедливого суда, требующей устойчивого финансирования и кадровой стабильности».
Мадина Беркали, юрист-международник, аналитик
[1] Принципы ООН, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия (2013), п.1
[2] Там же, п. 60 (Руководящее положение 12. Финансирование общенациональной системы юридической помощи)
[3] HANDBOOK ON Ensuring Quality of Legal Aid Services in Criminal Justice Processes PRACTICAL GUIDANCE AND PROMISING https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/20-00556_Handbook_Legal_Aid_Ebook.pdf;
International Principles and Guidelines on Access to Justice for Persons with Disabilities — OHCHR.
«Legal aid, a right in itself» - UN Special Rapporteur (Gabriela Knaul), OHCHR, 30 May 2013. https://www.ohchr.org/en/press-releases/2013/05/legal-aid-right-itself-un-special-rapporteur