19.02.2026
Некоммерческие организации в России и Казахстане: современное состояние и перспективы развития корпоративных отношений*
Гутников О.В. [1]
Скрябин С.В.[2]
* Данная публикация является исходным вариантом исследования авторов. Сокращенная версия опубликована в журнале: Гутников О.В., Скрябин С.В. Корпоративные отношения в некоммерческих организациях России и Казахстана: современное состояние и перспективы развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2025. Т. 21. № 6. С. 36 - 50.
Аннотация:
В статье авторы проводят анализ современного состояния гражданского законодательства России и Казахстана о некоммерческих организациях, высказывают предложения о его совершенствовании в части корпоративных правоотношений, формирование обшей и устойчивой дифференциации членских и нечленских юридических лиц, как одних из основных участников гражданского оборота. Несмотря на определенные различия в правовых системах России и Казахстана можно говорить о наличии общих проблемных вопросов в сфере правового регулирования статуса некоммерческих организаций. Учитывая близость правовых систем, общую историю, модельное гражданское законодательство стран СНГ, целесообразен поиск общих решений правовых проблем.
Предмет корпоративного права должен включать не только коммерческие корпорации (акционерные общества и общества (товарищества) с ограниченной ответственностью и другие), но и некоммерческие юридические лица, и, в определенной степени, унитарные юридические лица обоих видов. Этот подход основан на единой правовой природе отношений, существующих в корпоративных организациях, и отношений в юридических лицах некорпоративного типа. Он позволит обеспечить их единообразное регулирование частным правом, существенно сблизить правое регулирование гражданско-правового и корпоративного статуса коммерческих и некоммерческих организаций.
Модернизация гражданского законодательства о некоммерческих организациях должна решить три основные задачи: (1) совершенствование легального разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, (2) разработку еще одной общей классификации юридических лиц - корпораций (объединений, членских организаций) и унитарных (нечленских) организаций, и (3) предметная регламентация правоотношений с участием юридических лиц, на имущество которых их учредители (участники) не сохраняют имущественных прав. Все три задачи должны иметь комплексное решение, реализуемое посредством систематизации действующих норм.
Предложенные изменения и дополнения позволят некоммерческим организациям стать полноправными участниками гражданского оборота и корпоративных отношений, получить весь набор правовых инструментов, изначально формировавшихся для применения в коммерческих корпорациях.
Ключевые слова: корпоративные отношения, корпорации, унитарные юридические лица, некоммерческие организации, объединения (лиц и имуществ), фонды.
1. Вводные положения.
Принято считать, что корпоративные отношения и регулирующее их корпоративное право в первую очередь или даже исключительно относятся к коммерческим корпорациям - организациям, основанным на участии (членстве), в которых общее собрание участников (членов) является высшим органом управления, а извлечение прибыли - основной целью деятельности. При этом основными субъектами корпоративного права являются коммерческие корпорации, и прежде всего - акционерные общества и общества (товарищества) с ограниченной ответственностью. Такой подход является традиционным не только для гражданского и корпоративного права всего постсоветского пространства, но и большинства зарубежных юрисдикций, в которых право коммерческих компаний с ограниченной ответственностью (аналогов АО и ООО (ТОО)) часто отождествляется со всем корпоративным правом.
В то же время, отождествление корпоративного права лишь с коммерческими корпорациями в принципе неверно сразу по нескольким причинам.
Во-первых, и коммерческие, и некоммерческие организации как юридические лица регулируются гражданским (и корпоративным) правом прежде всего для обеспечения их участия в гражданском имущественном обороте как самостоятельных субъектов права, способных отвечать обособленным имуществом как перед «внешними» кредиторами, так и перед своими участниками (учредителями) во «внутренних» отношениях. С точки зрения гражданского права основной заботой законодателя является обеспечение закрепления за любыми юридическими лицами обособленного имущества, способного выступать в гражданском обороте от своего имени и нести ответственность по своим обязательствам. И в этом смысле в целях участия в гражданском обороте нет никакой разницы между коммерческими и некоммерческими организациями, которые одинаково заинтересованы в формировании и сохранении своей имущественной основы. Поэтому корпоративное право должно в равной степени обеспечивать наличие достаточного имущества для обеспечения интересов кредиторов у любых юридических лиц, и, соответственно, формулировать соответствующие обязанности их участников (учредителей).
Во-вторых, цель извлечения прибыли, которая часто провозглашается основным признаком коммерческих корпораций, может преследоваться и некоммерческими организациями, и для этого система корпоративного управления, направленная на максимизацию этой прибыли (дохода), принципиально мало чем должна отличаться в коммерческих и некоммерческих организациях. Основным отличием (и основным признаком) некоммерческих организаций является запрет на распределение прибыли между участниками, однако этот запрет не может являться решающим для отграничения корпоративных отношений в коммерческих организациях от таких же отношений в организациях некоммерческих. Более того, система и принципы распределения прибыли в коммерческих и в некоммерческих организациях не столь уж далеки друг от друга: в коммерческих организациях распределение прибыли в пользу участников может быть случайным и не ежегодным, поскольку коммерческая корпорация вправе, но не обязана распределять прибыль между участниками. С другой стороны, коммерческие организации могут направлять прибыль и на благотворительные, культурные и иные социально полезные цели и применяемые здесь правила могут вообще никак не отличаться от системы распределения прибыли (дохода) некоммерческих организаций.
В-третьих, корпоративные отношения часто ошибочно отождествляют с отношениями участия в корпорациях, оставляя при этом в стороне внутренние отношения в унитарных организациях (коммерческих или некоммерческих). Однако, корпоративные отношения - это не только и не столько отношения участия, а отношения, связанные с управлением любыми юридическими лицами одним или несколькими субъектами корпоративного права. Такое управление может иметь место как в корпорациях, так и в унитарных организациях, где субъектом права корпоративного управления являются соответственно либо несколько участников (учредителей), образующих множественность лиц на стороне субъекта корпоративного права, либо единственный участник (учредитель), являющийся единоличным субъектом корпоративного права. И в этой связи принципы корпоративного управления в любых юридических лицах должны быть основаны на одних и тех же, или по крайней мере, на аналогичных подходах, за исключением лишь некоторых (причем немногих) особенностей, обусловленных спецификой коммерческих или некоммерческих, корпоративных или унитарных организаций. Возможность применения норм о корпоративных отношениях к любым, в том числе к унитарным, юридическим лицам, прямо допускалась Концепцией развития гражданского законодательства[3], согласно которой «нормы, регулирующие корпоративные отношения, могут также применяться на субсидиарной основе и к юридическим лицам некорпоративного типа, если иное не вытекает из существа таких отношений»[4]. Тем самым Концепция косвенно признала единую правовую природу отношений, существующих в корпоративных организациях, и отношений в юридических лицах некорпоративного типа.
В-четвертых, корпоративные отношения не ограничиваются отношениями участия между участниками (членами) и юридическим лицом (корпорацией). Юридическое лицо характеризуется наличием собственной корпоративной структуры, включающей в себя органы управления и их членов. Поэтому по своей структуре такие отношения гораздо сложнее и включают в себя четыре группы отношений: а) отношения между корпорацией и участниками (учредителем); б) отношения между юридическим лицом и управляющими (менеджерами); в) отношения между участниками (учредителем) и управляющими (менеджерами); г) отношения между участниками (в организациях корпоративного типа). Очевидно, что такие отношения присутствуют как в коммерческих, так и в некоммерческих организациях, поэтому в самом широком смысле корпоративные отношения сводятся к внутренним отношениям в любых юридических лицах, возникающим между учредителями (участниками), юридическим лицом и членами органов управления в связи с управлением юридическим лицом.
Это тем более очевидно, если принять во внимание достаточно типичную управленческую структуру, которая имеется в большинстве разновидностях юридических лиц. Как минимум, элементов подобной структуры будет три: (1) высший орган (общее собрание участников (членов), единственный участник или иные структуры), (2) исполнительный орган (совет директоров, исполнительный директор и другие подобные структуры. Важно отметить часто встречающуюся на практике усложненную структуру именно исполнительных органов, нередко с пересекающимися полномочиями), и (3) контрольный орган (ревизионная комиссия, наблюдательный совет и иные подобные структуры). Поэтому можно говорить о наличии корпоративных отношений и в унитарных организациях, т.е. не основанных на членстве (участии) в юридических лицах. Очевидно, что в этом случае общее разграничение юридических лиц на корпоративные и унитарные стирается и оно более не является устойчивым.
Исходя из этого, можно заключить, что нет никаких политико-правовых или даже юридических предпосылок для отрицания корпоративных отношений в некоммерческих юридических лицах, или же для проведения какой-либо принципиальной разницы между корпоративными отношениями в коммерческих и некоммерческих организациях (корпоративных или унитарных). Сам термин «корпорация» (в которой и возникают «корпоративные отношения») при всей его многозначности следует понимать как синоним любого юридического лица (а не только коммерческих корпораций)[5], а корпоративное право - как право любых юридических лиц. В литературе уже давно признается, что «термин «корпоративное право» является в достаточной мере условным, отражая лишь тот факт, что подавляющее большинство юридических лиц относится к числу корпораций»[6]. Как указывает С.А. Синицын, «…корпоративное право как юридическое системообразующее понятие является универсальным для определения специфики положения всех юридических лиц в предмете гражданско-правового регулирования, не ограниваясь только коммерческими организациями - корпорациями»[7].
Поэтому корпоративное право (и корпоративные отношения) в одинаковой степени относятся как к коммерческим, так и к некоммерческим организациям (унитарным или корпоративным). Подтверждением этому служит то, что в одном из наиболее авторитетных в России учебных курсов по корпоративному праву последних лет рассматриваются все виды юридических лиц[8]. О необходимости учитывать потенциал некоммерческих организаций в дискурсе развития корпоративных отношений и гражданского оборота указывается в юридической литературе[9]. Справедливо отмечается, что «представление о некоммерческих организациях как о лицах, не участвующих или ограниченно участвующих в гражданско-правовых отношениях, в том числе в сфере корпоративных правоотношений, не отвечает потребностям реальности»[10].
В связи с изложенным представляет научный и практический интерес то, как развиваются корпоративные отношения в некоммерческих организациях и их правовое регулирование по законодательству России и Казахстана.
Но здесь следует отметить довольно существенное отличие в гражданских законодательствах анализируемых стран. Если в России в ходе реформирования ГК РФ корпоративные правоотношения стали его частью, то в Казахстане ситуация иная. Гражданский кодекс Республики Казахстан[11] (далее - ГК РК) в части наличия систематизированных правил о корпоративных отношениях находится на позициях модельного гражданского законодательства стран СНГ 90-х годов прошлого века. Поэтому можно полагать весьма востребованным соответствующий опыт России при предполагаемых изменениях и дополнениях ГК РК.
2. Развитие правового регулирования корпоративных отношений в некоммерческих организациях в Российской Федерации.
В Российской Федерации в 2014 году прошла крупная реформа всего законодательства о юридических лицах[12], которая коснулась и некоммерческих организаций[13]. Пожалуй, самыми значимыми результатами этой реформы в отношении некоммерческих организаций можно назвать следующие: 1) введение деления всех юридических лиц на корпоративные и унитарные, появление в законодательстве общих положений о них (ст.ст. 65.1 - 65.3 ГК РФ), в том числе - о корпоративных некоммерческих организациях (ст. 123.1 ГК РФ); 2) введение в ГК РФ закрытого перечня организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц (п. 3 ст. 50 ГК РФ), в то время как ранее новые виды некоммерческих организаций могли конструироваться не только в ГК РФ, но и в иных федеральных законах; 3) введение понятия «приносящая доход деятельность» некоммерческих организаций, которую теперь могут вести такие организации вместо ранее разрешенной для них предпринимательской деятельности (п.п. 4 и 5 ст. 50 ГК РФ).
В то же время, Минэкономразвития России, являющееся основным разработчиком законодательных инициатив в сфере корпоративного права, с неизменным постоянством отождествляет корпоративные отношения именно с коммерческими корпорациями. Так, наглядным примером недооценки места некоммерческих организаций в системе корпоративных отношений является законопроект о совмещенных и смешанных реорганизациях хозяйственных обществ, разработанный Минэкономразвития РФ в развитие положений п. 1 ст. 57 ГК РФ о возможности реорганизации юридических лиц с одновременным сочетанием различных ее форм (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) и с участием двух и более юридических лиц, в том числе созданных в разных организационно-правовых формах[14]. Законопроект пошел по пути внесения комплексных изменений в законодательство о хозяйственных обществах, так как в Концепции развития гражданского законодательства было признано нецелесообразным принятие специального закона о реорганизации[15].
В то же время, по целому ряду причин данный законопроект неизменно получал отрицательную оценку экспертного сообщества[16], в том числе из-за того, что предлагаемое регулирование не охватывало реорганизацию некоммерческих организаций. Разработчики исходили из невозможности включения в законопроект норм о некоммерческих организациях, поскольку они якобы несовместимы с реорганизацией коммерческих юридических лиц, в то время как в российском законодательстве до настоящего времени сохраняются конкретные нормы, прямо предусматривающие возможность преобразования коммерческих организаций в некоммерческие и наоборот[17].
Однако, несмотря на реформирование норм ГК РФ, практически ни одна из целей реформы до конца не была достигнута, что показывает дальнейшее развитие норм о некоммерческих организациях в ГК РФ и в специальных законах об отдельных видах некоммерческих организаций.
Деление юридических лиц, включая некоммерческие, на корпоративные и унитарные, в законодательстве до конца не соблюдается, о чем ярко свидетельствует возможность некоммерческих организаций иметь одной из целей своей деятельности извлечение прибыли[18]. Одним из основных признаков корпорации является наличие общего собрания как высшего органа управления, состоящего из членов (участников) юридического лица (п. 1 ст. 65.1, п. 1 ст. 65.3 ГК РФ). Однако в государственных академиях наук, которые относятся к государственным бюджетным учреждениям (унитарным организациям), высшим органом управления также является общее собрание членов[19]. Общее собрание учредителей может создаваться в унитарной автономной некоммерческой организации (что следует из п. п. 1 и 2 ст. 123.25 ГК РФ). Как и участники корпорации, учредители автономной некоммерческой организации могут выйти из состава учредителей или быть принятыми в него (п. 6 ст. 123.24 ГК РФ). Высший коллегиальный орган управления во многих унитарных некоммерческих организациях имеет ту же компетенцию, что и общее собрание в корпорациях[20]. С другой стороны, в отдельных корпорациях общее собрание вообще может не формироваться: так, управление в хозяйственном партнерстве может осуществляться без общего собрания участников в порядке, предусмотренном соглашением об управлении партнерством[21]. Хозяйственные общества, состоящие из одного участника, по существу, можно отнести к унитарным организациям, в которых все ключевые решения принимает единственный учредитель, как это имеет место в государственных учреждениях и унитарных предприятиях.
Все это указывает на то, что деление юридических лиц на корпоративные и унитарные не выдерживается в любых организациях, а существо внутренних корпоративных отношений мало зависит от того, является ли организация коммерческой или некоммерческой. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что внутрикорпоративные отношения как отношения, связанные с управлением юридическим лицом, существуют и в корпоративных, и в унитарных организациях, а встречающиеся в литературе утверждения о том, что в унитарных организациях не может быть корпоративных конфликтов[22], очевидно, далеки от реальности.
То же можно сказать и о делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, а попытку пореформенного ГК РФ отграничить их друг от друга на основании разного наименования, по сути, одной и той же деятельности, направленной на извлечение прибыли или дохода, вряд ли можно признать удачной. «Приносящая доход деятельность» некоммерческих организаций (п.п. 4 и 5 ст. 50 ГК РФ), по существу, мало чем отличается от предпринимательской деятельности коммерческих юридических лиц. При этом в законодательстве одновременно остаются положения о праве некоммерческих организаций осуществлять «предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность»[23]. Показательно, что в разъяснениях Верховного Суда РФ «иная приносящая доход деятельность» некоммерческих организаций, по существу, отождествлена с предпринимательской деятельностью, поскольку к осуществляющим приносящую доход деятельность некоммерческим организациям применяются положения ГК о лицах, осуществляющих предпринимательскую деятельность[24]. В современных публикациях справедливо предлагается отказаться от деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие по признаку ведения предпринимательской или приносящей доход деятельности и отменить действие в качестве общего правила ограничения на занятие предпринимательской деятельностью некоммерческими организациями[25].
Представляется, что подход действующего ГК РФ, согласно которому деление юридических лиц на виды (коммерческие или некоммерческие, корпоративные или унитарные) проводится в «привязке» к конкретным организационно-правовым формам юридического лица, не соответствует современным реалиям и потребностям участников гражданского оборота. Признание организации корпоративной или унитарной, коммерческой или некоммерческой должно иметь ситуативный характер в зависимости от того, сколько у нее участников (несколько или один), распределяет ли она между ними прибыль. При этом в законе должны содержаться общие положения о корпоративных, унитарных, коммерческих и некоммерческих организациях, которые будут применяться к конкретным юридическим лицам в зависимости от фактического наличия у них соответствующих признаков. Тем самым в законодательстве «формальный» подход к разграничению юридических лиц на виды должен быть заменен на «функциональный», когда отнесение организации к тому или иному виду производится в зависимости от фактического осуществления ей соответствующих функций и наличия определенных признаков[26].
В то же время, надлежит сохранить в законодательстве деление юридических лиц на виды по организационно-правовым формам, в частности, должен быть сохранен принцип numerus clausus, согласно которому юридические лица могут создаваться только в тех организационно-правовых формах, перечень и основные признаки которых определены законом. Однако перечень и признаки организационно-правовых форм юридических лиц следует существенно пересмотреть в соответствии с функциональным подходом деления их на виды.
В юридической литературе давно отмечается избыточность количества организационно-правовых форм некоммерческих организаций в российском праве. После принятия первой части ГК РФ количество видов некоммерческих организаций продолжало увеличиваться. Достаточно сказать, что был принят отдельный «промежуточный» Закон о некоммерческих организациях, в котором в дополнение к кодексу предусматривались новые, неведомые в то время Гражданскому кодексу разновидности некоммерческих организаций, такие, как государственная компания, государственная корпорация, автономная некоммерческая организация, некоммерческое партнерство и некоторые другие. Например, организационно-правовая форма государственного (муниципального) учреждения разделилась на три «типа»: бюджетное учреждение, автономное учреждение и казенное учреждение, а государственное учреждение теперь еще может иметь «тип» государственного внебюджетного фонда[27].
В Концепции развития гражданского законодательства количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций предлагалось существенно сократить. Так, предлагалось оставить всего пять видов НКО: потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), фонды и учреждения[28]. Также говорилось о необходимости отказаться от Закона о некоммерческих организациях, как излишнего «промежуточного» закона, создающего дополнительный уровень правового регулирования между ГК РФ и отдельными законами о некоммерческих организациях[29].
Однако данные рекомендации Концепции до сих пор не реализованы. Уже после реформы гражданского законодательства 2014 года в ГК РФ продолжали появляться такие новые организационно-правовые формы НКО, как общественные движения, адвокатские и нотариальные палаты, публично-правовые компании[30], общественно-полезные, личные и наследственные фонды[31].
В результате система некоммерческих организаций в настоящее время предусмотрена статьей 50 ГК РФ. Она включает в себя 16 организационно-правовых форм:
- потребительские кооперативы (в т.ч. жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы);
- общественные организации (в т.ч. политические партии и профсоюзные организации, органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления);
- общественные движения;
- ассоциации (союзы) (в т.ч. некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профсоюзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные палаты);
- товарищества собственников недвижимости (в т.ч. ТСЖ, садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества);
- казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ;
- общины коренных малочисленных народов Российской Федерации;
- общественно полезные фонды (в т.ч. общественные и благотворительные фонды), личные фонды;
- учреждения (в т.ч. государственные учреждения (в т.ч. государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в т.ч. общественные) учреждения, учреждения, созданные органами публичной власти федеральной территории;
- автономные некоммерческие организации;
- религиозные организации;
- публично-правовые компании;
- адвокатские палаты;
- адвокатские образования;
- государственные корпорации;
- нотариальные палаты.
Кроме того, в Законе о некоммерческих организациях появилась довольно странная конструкция самостоятельного юридического лица - «территориальное подразделение» другого юридического лица (такого, как общественная организация или ассоциация (союз))[32]. Существуют также некоторые организации, вообще не относящиеся ни к одной из известных организационно-правовых форм юридических лиц. Например, общественно-государственные и государственно-общественные объединения, обладающие индивидуальным статусом и отдельными публичными и общественными функциями (ст. 51 Закона об общественных объединениях)[33]; Российское движение детей и молодежи, а также его региональные отделения, являющиеся юридическими лицами[34].
Очевидно, что такая пестрая картина организационно-правовых форм некоммерческих организаций должна быть кардинально пересмотрена, и следует вернуться к идеям Концепции развития гражданского законодательства, согласно которой количество таких форм должно быть сведено к минимуму[35]. При этом следует оставить лишь те организационно-правовые формы, которые действительно обладают особыми конститутивными признаками, отличающими их от других организационно-правовых форм[36]. Представляется, что такими признаками обладают 7 видов некоммерческих организаций: учреждения; публично-правовые компании; потребительские кооперативы; фонды (общественно полезные и личные); ассоциации (союзы); товарищества собственников недвижимости; автономные некоммерческие организации.
Закон о некоммерческих организациях в настоящее время не только не отменен, но даже не приведен в соответствие с новой редакцией главы 4 ГК РФ о юридических лицах и продолжает регулировать не только государственную поддержку и контроль за деятельностью НКО, но и их гражданско-правовой статус, порой входя в противоречие с действующими нормами ГК РФ. В результате сохранения Закона о некоммерческих организациях их правовое положение регулируется на трех уровнях: ГК РФ, Закон об НКО, а также многочисленные законы об отдельных видах НКО, что создает множество правовых нестыковок и противоречий. Следует сказать, что предпосылки для такого состояния законодательства заложены в самом Гражданском кодексе. Так, возможность принятия специальных норм о некоммерческих организациях, не соответствующих ГК РФ, фактически предусмотрена в п. 4 ст. 49 ГК РФ, согласно которому «особенности» гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, могут определяться не только ГК РФ, но и иными федеральными законами и нормативно-правовыми актами. Кроме того, в ГК РФ содержится норма, вообще исключающая применение ГК РФ к отношениям, не относящимся к предмету гражданского законодательства, но связанным с осуществлением некоммерческими организациями своей основной деятельности или иным отношениям с участием некоммерческих организаций (п. 6 ст. 50 ГК РФ). Такое положение вещей, очевидно, только увеличивает количество противоречий и несоответствий между законами разного уровня.
В противоречие с идеями Концепции в ГК РФ включена норма (п. 5 ст. 49 ГК РФ), прямо устанавливающая приоритет перед кодексом специальных законов, на основании которых Российской Федерацией создаются отдельные юридические лица, такие, как фонды, государственные корпорации и публично-правовые компании. Более того, сложилась практика принятия специальных законов, которые полностью регулируют правовое положение отдельных видов юридических лиц, оставляя для ГК РФ лишь упоминание о них[37].
Неудовлетворительное состояние правового регулирования некоммерческих организаций привело к тому, что Правительство Российской Федерации еще в 2017 году внесло в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект[38], направленный на приведение Закона о некоммерческих организациях в соответствие с нормами ГК РФ. Этот законопроект исходил из того, что Закон об НКО должен регулировать только государственную поддержку, а также особенности государственной регистрации и контроля за деятельностью некоммерческих организаций, т.е. включать в себя только публично-правовые нормы, касающиеся деятельности некоммерческих организаций[39]. Однако законопроект был в этом непоследователен и все же оставлял в Законе об НКО некоторые гражданско-правовые нормы, что сохраняло риски несоответствия и противоречий с нормами ГК РФ[40]. В 2021 году законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думы РФ в связи с отзывом субъектом законодательной инициативы.
В настоящее время Закон о некоммерческих организациях представляет собой довольно пестрое сочетание публично-правовых и гражданско-правовых норм, регулирующих: а) гражданско-правовое положение и внутреннее корпоративное устройство различных видов некоммерческих организаций; б) государственную поддержку НКО, в том числе имеющих специальные статусы социально ориентированных организаций и исполнителей общественно полезных услуг; в) контроль за деятельностью НКО; г) создание и деятельность на территории РФ структурных подразделений иностранных неправительственных организаций и международных организаций[41].
С 2022 года из Закона о некоммерческих организациях исключены нормы об иностранных агентах. Теперь эти отношения составляют предмет регулирования специального закона[42].
В ноябре 2024 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу еще один законопроект, направленный на приведение законодательства о некоммерческих организациях в соответствие с нормами ГК РФ[43]. Согласно пояснительной записке к законопроекту, он исключает из законодательства о некоммерческих организациях нормы, дублирующие положения ГК РФ; уточняет положения об учредительных документах НКО; приводит в соответствие с ГК РФ организационно-правовые формы некоммерческих организаций, предусмотренные специальными законами; а также - заменяет положения о предпринимательской деятельности некоммерческих организациях нормами о приносящей доход деятельности. Несмотря на видимую масштабность предлагаемых поправок[44], законопроект не привносит ничего принципиально нового в систему правового регулирования деятельности некоммерческих организаций, ограничиваясь лишь отдельными технико-юридическими поправками и не устраняя основные недостатки правового регулирования деятельности НКО. В частности, он сохраняет все предусмотренные ГК РФ организационно-правовые формы НКО, а также - «трехуровневую» систему регулирования деятельности некоммерческих организаций (ГК РФ, Закон о некоммерческих организациях, специальные законы об отдельных видах юридических лиц). Законопроект принципиально не меняет предмет регулирования Закона о некоммерческих организациях, который остается «смешанным» нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы как публичного, так и частного права (включая корпоративные отношения в некоммерческих организациях), при этом по вопросам частного права сохраняется дублирование отдельных норм ГК РФ. Тем более законопроект не касается совершенствования системы корпоративного управления в некоммерческих организациях[45].
3. Перспективы дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации о корпоративных правоотношениях в некоммерческих юридических лицах
Очевидно, что в настоящее время законодательство о некоммерческих организациях в России нуждается в существенном реформировании как по форме, так и по существу. Представляется, что гражданско-правовой и корпоративный статус любых некоммерческих организаций подлежит регулированию исключительно Гражданским кодексом, а Закон о некоммерческих организациях и специальные законодательные акты об отдельных видах некоммерческих организаций должны содержать только публично-правовые нормы об их государственной поддержке или контроле за деятельностью, или регулировать вопросы отдельных видов деятельности соответствующих некоммерческих организаций (профессиональной, благотворительной, политической и т.п.)[46]. Что же касается вопросов внутреннего устройства, организационно-правовых форм, корпоративного управления в некоммерческих организациях, то они должны быть исчерпывающим образом урегулированы в ГК РФ и максимально приближены к нормам о коммерческих организациях в той мере, в какой это не противоречит существу некоммерческих организаций.
Например, в литературе указывается на нецелесообразность полной унификации положений об ответственности менеджеров коммерческих и некоммерческих организаций ввиду того, что в НКО директора часто функционируют на безвозмездной основе или за символическую плату, в связи с чем стандарт усилий, который должен был бы соблюдать директор НКО, «мог бы быть существенно понижен»[47].
В целом же представляется, что подлежит дальнейшей унификации регулирование гражданско-правового статуса и внутрикорпоративных отношений по управлению любыми юридическими лицами (как коммерческими, так и некоммерческими). Уже давно стоит вопрос о формировании полноценной общей части корпоративного права в широком его понимании[48], которая бы охватывала все одинаковые правовые институты и категории для разных видов юридических лиц (органы юридического лица и их компетенция, объекты корпоративных прав[49]; порядок проведения заседаний коллегиальных органов и принятия ими решений; крупные сделки и сделки с заинтересованностью; ответственность директоров[50] и иные виды корпоративной ответственности[51]; контролирующие лица и иные формы экономической зависимости[52]; исключение участников из любых корпоративных организаций[53]; способы защиты корпоративных прав; обжалование решений органов управления; минимальный капитал, гарантирующий интересы кредиторов; порядок реорганизации; объединения юридических лиц (право консорциумов) и т.д.).
В подтверждение сказанному следует отметить складывающуюся в последнее время в России тенденцию сближения правового регулирования гражданско-правового и корпоративного статуса коммерческих и некоммерческих организаций.
Например, в соответствии с п. 5 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации, осуществляющие приносящую доход деятельность, должны так же, как и коммерческие организации, иметь минимальное имущество, гарантирующее интересы кредиторов, в размере не меньшем, чем минимальный размер уставного капитала, предусмотренный для обществ с ограниченной ответственностью. При этом, как указывалось выше, правовое регулирование деятельности таких некоммерческих организаций в части приносящей доход деятельности идентично нормам о предпринимательской деятельности коммерческих организаций[54]. Правила о публичном договоре с 2015 г. применяются и к некоммерческим организациям, осуществляющим приносящую доход деятельность[55]. Изначально предназначавшиеся для коммерческих корпораций правовые институты постепенно «внедряются» в законодательство о некоммерческих организациях (крупные сделки[56], сделки с заинтересованностью, заочное голосование[57], выход из состава участников[58] и т.д. В 2023 году в Закон о некоммерческих организациях были введены нормы о порядке исключения из состава учредителей фонда или автономной некоммерческой организации физических лиц (в случае смерти, признания недееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим) и юридических лиц (в случае прекращения деятельности в связи с ликвидацией или исключением из государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа)[59].