02.12.2024
Конституционно-правовые вопросы избирательного права РК
Мухамеджанов Э.Б. д.ю.н., профессор, КазУМОиМя,
г.н.с. Института «Публичного права» Каспийского университета
Сегодня институт выборов перестает быть инструментом консенсуса участвующих в нем сторон. Все чаще появляются факты, которые свидетельствуют о том, что избирательная кампания может стать источником конфронтации в обществе и государстве [1].
Чтобы это предупредить, надо совершенствовать не только избирательное законодательство, но и следить за тем, насколько оно точно корреспондируется с положениями Конституции.
Поэтому в данной публикации речь пойдет не только о коллизиях норм Конституции и текущего законодательства о выборах, но и об алогизме отдельных конституционных институтов, имеющих связь с выборами.
1. В пунктах 1 и 2 ст. 3 Конституции РК закреплено, что единственным источником власти является народ, который осуществляет её через республиканский референдум и свободные выборы. Это положение, по мнению власти, является аксиомой, не требующей доказывания. Однако данное утверждение является только гипотезой, которая требует реального подтверждения. В п.2 ст.33 Конституции РК законодатель говорит уже о гражданах, а не народе, принимающих участие в выборах и референдумах. В п.5 ст. 41 Конституции РК речь идет о голосах избирателей, а в ст.5 КЗ о выборах прямо указано, что в выборах Президента, депутатов Мажилиса Парламента и т.п. участвуют избиратели, а в выборах депутатов Сената Парламента участвуют выборщики /2/.
Возникает вопрос, «народ» и «граждане-избиратели-выборщики» это тождественные понятия или разные, нет ли здесь какой-либо подмены одного другим?
Постановка этого вопроса не случайна, т.к. в выборах принимают участие избиратели, а не народ.
Избиратель в отличие от народа это уже конкретное лицо, которое по закону имеет право участвовать в выборах (референдуме). При этом, избиратель, голосуя на выборах и референдуме, как бы реализует свое личное право на участие в управлении государством, но объем этого права ограничивается лишь возможностью подать голос «за» или «против» избираемых субъектов. В то время как избранные таким способом кандидаты (Президент, депутаты) получают уже такой объем прав, который делает их, во-первых, не зависимыми от воли избирателя, и, во-вторых, они с момента избрания начинают уже представлять не избирателей, а «народ» (п.3 ст.3 Конституции РК).
Все это говорит о том, что существующая модель передачи власти от избирателей к избранным ими органам власти и должностным лицам, на наш взгляд, имеет мало общего с народовластием, как таковым.
Подтверждением сказанному также служат положения п.5 ст.41 Конституции РК и п.1 ст.9 Конституционного Закона «О выборах в Республике Казахстан», где речь идет о пороге явки избирателей.
Сегодня вышеназванные нормы закрепляют, что в выборах Президента, депутатов Сената Парламента, применяется система подсчета голосов, согласно которой, избранным считается кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей (выборщиков), принявших участие в голосовании.
Изначально в 1995 году редакция этих норм содержала положение о том, что выборы могли считаться состоявшимися, если в них приняло участие более 50 процентов избирателей /3/.
Полагаем, что требования законодателя в 1995 году более соответствовали логике конституционной модели института «Президента», чем в настоящее время. Согласно ст. 40 Конституции, Президент РК это высшее должностное лицо в государстве, он стоит над всеми ветвями власти, является символом и гарантом единства народа и государственной власти, что должно, на наш взгляд, подкрепляться поддержкой более 50 процентов избирателей от числа всего электората Казахстана. Такая поддержка избирателей придает Президенту именно тот статус, которому он должен соответствовать согласно ст. 40 Конституции.
Следует отметить, что сегодня действующий Президент РК, по данным ЦИК РК, как раз имеет такой уровень поддержки избирателей.
Так, на выборах 2022 года за него проголосовало 6 456492 избирателя /4/, при этом в голосовании приняло участие 8 300046 избирателей, т.е. 69.44% от общего числа зарегистрированных избирателей. По действующему законодательству победителю на выборах надо набрать более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, т.е. 4 150024 голоса (50+1). В результате, действующий Президент получил на 2 306468 голосов больше, чем ему требовалось для победы. При этом, если учесть, что в республиканском референдуме по Конституции, который проводился в этом же 2022 году, было зарегистрировано 11 734642 избирателя /5/, то половиной от этого показателя будет - 5 867321. Исходя из этого, можно заключить, что действующий Президент получил поддержку более половины голосов всех избирателей, а именно больше на 589 тыс. 171 голос.
Этот результат, на первый взгляд, как бы подтверждает, что даже существующая модель, позволяет кандидату в Президенты РК получать поддержку более чем половины всех избирателей страны. Но, здесь надо иметь в виду, что кандидаты составляющие альтернативу действующему Президенту не имели той популярности и узнаваемости, как он. Полагаем, что в случае участия выборах равных по популярности кандидатов, может случиться так, что победивший кандидат в отношении каждого оппонента наберет больше голосов избирателей, но в совокупном виде он будет иметь поддержку менее 50% избирателей от числа всех зарегистрированный избирателей. Исходя из этого, считаем целесообразным, вернуть в п.5 ст.41 Конституции РК редакцию нормы, которая действовала в 1995 году.
2. Вызывает вопрос положение п.3-1 ст.41 Конституции РК. В нем идет речь о внеочередных президентских выборах, которые могут быть назначены решением Президента. Данное положение имело логику тогда, когда Президент мог избираться неограниченное количество раз, и фактически под себя подстраивал сроки проведения выборов. Но в условиях, когда глава государства имеет право только на одну каденцию, а в п.3 ст.41 Конституции четко обозначены сроки проведения очередных выборов, то сохранение за Президентом права назначения внеочередных выборов, выглядит не демократичным и алогичным. Сохранение этого права за Президентом, на наш взгляд, создает предпосылки для манипуляции со сроками избирательной кампании по выборам Президента, как это было в «старом» и уже «новом» Казахстане.
Поэтому в будущем, считаем необходимым, внести соответствующие коррективы в названную норму Конституции. Тем более, сам глава государства в Послании (2022 года) отмечал, что политическая традиция, связанная с электоральным графиком, когда власть держала свои планы в секрете от общества, должна уйти в прошлое [6].
3. Известно, что в 2004 году был изменен порядок формирования избирательных комиссий. Его суть состояла в том, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии стали избираться маслихатами на основании предложений политических партий. Каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Если какая-либо политическая партия не представит своего кандидата, то это право будет предоставлено иным общественным объединениям и вышестоящим избирательным комиссиям.
Эта модель формирования данных комиссий, апробированная временем, действует до сих пор, но с одним дополнением.
В новой редакции пункта 3 ст. 10 КЗ о выборах, говорится, что члены территориальных избирательных комиссий, избираемые маслихатами, должны соответствовать квалификационным требованиям, утвержденным Центральной избирательной комиссией.
Данные требования получили свое развитие в Постановлении ЦИК РК от 26 декабря 2022 года № 129/624 «Об утверждении квалификационных требований к членам территориальных избирательных комиссий», которое было зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 26 декабря 2022 года № 31263 [7].
Согласно этому документу, квалификационные требования к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий включают в себя:
1. уровень образования;
2. стаж работы в государственных организациях, учреждениях, неправительственных организациях и (или) опыт работы в избирательных органах Казахстана;
3. компетенции, необходимые для эффективного выполнения профессиональной деятельности, заключающиеся в знании законодательства о выборах, проверяемое через подсистему «Дистанционное обучение и тестирование членов избирательных комиссий» на интернет-ресурсе ЦИК.
Недостатком данного Постановления, на наш взгляд, является то, что эти квалификационные требования противоречат п.2 ст.14 и пунктам 1 и 3 ст.39 Конституции РК.
При таких требованиях к кандидатам в члены избирательных комиссий, практика их выдвижения политическими партиями становится мало реализуемой. А если учесть, что состав членов территориальных избирательных комиссий составляет 7 человек, которые избираются маслихатами на альтернативной основе, то шанс политической партии, провести своего кандидата в такую комиссию становится минимальным [8].
4. Реализация конституционного ценза свободного владения кандидатами в Президенты РК государственным языком, на наш взгляд, сегодня является не конструктивным и вредным.
Сложившаяся практика, свидетельствует о том, что на основании этого ценза, ЦИК РК производит наибольший отсев, как правило, политически сильных претендентов в кандидаты в Президенты.
В результате на последних 2022 года выборах Президента РК, альтернативу действующему Президенту составляли малоизвестные и малопопулярные в широких слоях электората лица /9/.
Кроме того, реализация этого ценза порождает целый ряд вопросов.
А). Отстранение кандидата в Президенты по языковому признаку принимает ЦИК на основе заключения языковой комиссии, которую сам и создаёт своим постановлением. Может быть, на это и не стоило обращать внимание, если бы ЦИК не был аффилированн с Президентом и председателями палат Парламента /8/, а статус языковой комиссии был закреплен в тексте Конституции. Все-таки она отстраняет от участия в выборах претендентов в кандидаты в Президенты РК?
В). Учитывая, что термин «свободное владение государственным языком» является оценочным, то было бы правильнее сделать процедуру такого экзамена более транспорентной, а именно её проведение транслировать по телевидению, если не на всю страну, то в аудиторию, где были бы собраны независимые наблюдатели, представители прессы и др. Такой подход позволит эту часть избирательного процесса сделать максимально открытой для общества и следовательно объективной.
С). Не имеет смысла, на наш взгляд, сдавать экзамен на знание государственного языка и лицам, окончившим национальную школу, а также лицам, которые ранее уже регистрировались кандидатами в Президенты, как сдавшие языковой экзамен. Считаем необходимым, чтобы все требования, касающиеся сдачи кандидатами в Президенты экзамена на знание государственного языка, регламентировались Конституционным законом о выборах, а не подзаконным актом ЦИК РК /10/.
D). Полагаю, что в будущем от языкового избирательного ценза следует отказаться. На момент зарождения казахстанской государственности, когда надо было поддержать развитие государственного языка, когда титульная нация, не имела в своей стране численного приоритета, наличие данного ценза ситуативно его оправдывало. В настоящее же время идея сегрегации по языковому признаку кандидатов в Президенты, хотя де-юре и не противоречит Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, который Казахстан ратифицировал 28 ноября 2005 года /11/, но порождает ощущения в его искусственности.
Сегодня, когда страна нацелена на демократические преобразования и на вход в клуб передовых стран мира, не уместно утверждать, что лишь язык объединяет народ. Язык объединяет нацию, а не народ. Как показывает практика, народ объединяет свобода, равенство прав, возможность перспектив, экономические успехи государства и культура, составной частью которой является язык.
Полагаем, что не ЦИК и не языковая комиссия, а избиратель сам должен решать, какой кандидат достоин стать Президентом. Выборы президента Молдовы 2024 года показали, что действующий Президент победил во втором круге выборов, в том числе и потому, что более свободно владела молдавским языком, чем ее соперник.
5.Другой вопрос, который обращает на себя внимание, это дополнительные избирательные цензы, которым должны отвечать кандидаты в Президенты РК не только в соответствие с Конституцией РК, но и Конституционным законом о выборах (см. п.2 ст. 41 Конституции РК).
Важность этого вопроса состоит в том, что при помощи цензов можно исключить из политической жизни значительное число как сильных, так и слабых претендентов.
Но в любом случае эти цензы должны быть логически понятными и корреспондироваться как с конституционным, так и с текущим законодательством.
В настоящее время кандидат в Президенты РК в соответствии с Конституционным законом о выборах должен отвечать таким требованиям, как:
- не иметь не погашенную или неснятую судимость (п.4 ст. 4 КЗ «О выборах в Республике Казахстан»);
- не быть осужденным по коррупционным делам (п.4 ст. 4 КЗ «О выборах в Республике Казахстан»);
- иметь опыт работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющий не менее 5 лет (п.1 ст. 54 КЗ «О выборах в Республике Казахстан»).
Как видно, отдельные из этих требований, в своей основе имеют естественное обоснование.
Например, требование не иметь не погашенную или неснятую судимость. Допуск таких лиц к выборам, вступал бы в противоречие с нормами общественной морали и с принципами уголовной политики государства. Поскольку отбытие лицом наказания не является пределом уголовной ответственности. Как правило, лица, совершившие преступления, несут уголовную ответственность не только в течение всего срока исполнения наказания, но и во время установленных в законе сроков судимости.
Исходя из этого, содержание второго ценза - осуждение по коррупционным делам, вступает в противоречие с цензом о судимости и ее погашении. Известно, что погашение судимости означает, что по истечении установленных законом сроков, лицо полностью считается реабилитированным и ни в каких случаях ранее совершенное преступление не может обусловить каких-либо правоограничений. Алогизм этого ценза состоит также в том, что лицо, отбывшее наказание, например, за изнасилование, с погашенной судимостью может быть кандидатом в Президенты, а коррупционер пожизненно лишается этого права. При этом ссылка на п.1 ст.39 Конституции РК, на наш взгляд, является малоубедительной, т.к. в ней идет речь об ограничении прав, но не о их пожизненном лишении, а в п.3 ст.33 Конституции законодатель прямо указал, кто не имеет право избирать и быть избранным. Это недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы лица.
Спорным цензом, по нашему мнению, является ценз, предъявляемый к кандидату в Президенты - опыт работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющий не менее 5 лет (п.1 ст. 54 Закона «О выборах в Республике Казахстан»).
Полагаем, что это требование противоречит нормам Конституции РК, а именно п.2 статьи 14 и п.3 ст.39 Конституции РК, а также п.2 ст.4 Конституции РК.
Противоречие состоит в том, что согласно п.2 статьи 14 « никто не может подвергаться, какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола расы, национального языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любым иным обстоятельствам».
Как видно данная норма запрещает дискриминацию по должностному или любому иному обстоятельству. Полагаем, что именно под эти признаки подпадает содержание ценза кандидата в Президенты о наличии у кандидата опыта работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющих не менее 5 лет.
Противоречие рассматриваемого ценза положению п.3 ст.39 Конституции РК заключается в том, что данная норма прямо указывает, что «ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 11, 13 -15, пунктом 1 статьи 16, статьёй 17, статьёй 19, статьёй 22, пунктом 2 статьи 26 Конституции».
Следуя этой логике видно, что положения вышерассмотренного п.2 статьи 14 Конституции ни в каких случаях не должны ограничиваться ни законами, ни каким иным способом. А если учесть, что в соответствии с п.2 статьи 4 «Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики», то положения п.1 ст. 54 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан» вступают в противоречие с Конституцией РК и на этом основании должны быть отменены /12/.
Литература:
1. См.: Интернет - ресурс: Победа правящей партии, бойкот оппозиции и протесты: итоги парламентских выборов в Грузии // Московские новости. 2024, 28 октября - https://www.mn.ru/smart/pobeda-pravyashhej-partii-bojkot-oppoziczii-і-protesty-itogi-parlamentskih-vyborov-v-gruzii; Грузия после выборов: эксперт о противоречиях, результатах и последствиях // https://sputnik-ossetia.ru/20241030/gruziya-posle-vyborov-ekspert-o-protivorechiyakh-rezultatakh-і-posledstviyakh-308504;
2. Мухамеджанов Э.Б. Концепция казахстанской избирательной демократии требует корректив // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36011271&pos=5;-96#pos=5;-96;
3. Конституционным законом от 6 ноября 1998 года это положение в отношении выборов Президента и депутатов Парламента из данной нормы было исключено, а 6 мая 1999 года аналогичным образом был решен вопрос и в отношении выборов депутатов маслихатов и органов местного самоуправления. См.: Конституционный закон РК № 285 от 06 ноября 1998 г.; Конституционный закон РК № 375 от 06 мая 1999 г.;
4. См. интернет-ресурс: Президентские выборы в Казахстане (2022) // https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%80%D0%B5%D0%B7%D0%B8%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B5_%D0%B2%D1%8B%D0%B1%D0%BE%D1%80%D1%8B_%D0%B2_%D0%9A%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%85%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%B5_(2022);
5. См. интернет-ресурс: Референдум а Казахстане (2022) // https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A0%D0%B5%D1%84%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%BD%D0%B4%D1%83%D0%BC_%D0%B2_%D0%9A%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%85%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%B5_(2022);
6. «Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество»// https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-181130;
7. См.: Постановление ЦИК РК от 26 декабря 2022 года № 129/624 «Об утверждении квалификационных требований к членам территориальных избирательных комиссий» // Интернет ресурс: https://www.election.gov.kz/rus/news/acts/index.php?ID=8162;
8. Мухамеджанов Э.Б. К вопросу о независимости избирательных комиссий в Республике Казахстан // Интернет ресурс: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36943967&pos=6;-116#pos=6;-116;
9. Вааль Т. Наблюдатели от БДИПЧ/ОБСЕ подвергли критике прошедшие президентские выборы в Казахстане // Власть 21.11.2022, 15:59. Интернет ресурс: https://vlast.kz/novosti/52678-nabludateli-ot-bdipcobse-podvergli-kritike-prosedsie-prezidentskie-vybory-v-kazahstane.html;
10. Мухамеджанов Э.Б. К вопросу об избирательных цензах кандидата в Президенты РК // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35702331&pos=6;-116#pos=6;-116; Мухамеджанов Э.Б. Внеочередные 2022 года выборы Президента РК и президентская форма правления // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37055912&pos=5;-96#pos=5;-96;
11. Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966года// ttps://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol.shtml;
12. Мухамеджанов Э.Б. К вопросу синергии уголовно-правовых норм на примере п.4 статьи 4 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32645524&pos=5;-116#pos=5;-116/.
