ПРОЦЕДУРЫ И ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ РАССЛЕДОВАНИЙ: ПРАВО И ПРАКТИКА КАЗАХСТАНА
Под общей редакцией канд. экон. наук А.Т. Айтжанова
АО «Центр развития и защиты конкурентной политики»
Астана, 2022
УДК 342 (574)
ББК 67.400 (5Каз)
П 84
Данная работа подготовлена по заказу Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан по итогам открытого конкурса
№ 8118787-1 «Изготовление и выпуск методических пособий»
Процедуры и порядок проведения антимонопольных расследований: право и практика Казахстана. Под общ. ред. канд. экон. наук А.Т. Айтжанова. - Астана: Центр развития и защиты конкурентной политики, 2022. - 101 с.
ISBN 978-601-7909-38-3
Данное учебное методическое пособие подготовлено экспертами, имеющими практический опыт работы в антимонопольных органах по проведению антимонопольных расследований.
Работа представляет собой изложение комментариев к нормам антимонопольного законодательства Республики Казахстан о процедурах и порядке проведения расследований и вопросов доказывания различных видов нарушений. Особое внимание уделено вопросам доказывания антиконкурентных соглашений и согласованных действий.
Книга будет полезна для ознакомления государственным служащим, сотрудникам антимонопольных, правоохранительных, судебных органов, студентам и преподавателям юридических и экономических факультетов, предпринимателям, а также всем интересующимся вопросами законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
УДК 342 (574)
ББК 67.400 (5Каз)
ISBN 978-601-7909-38-3
©Коллектив авторов, 2022
© АО «Центр развития и защиты конкурентной политики», 2022
ОГЛАВЛЕНИЕ
Раздел 1. Проведение расследований как важное полномочие антимонопольных органов в мире
Раздел 2. Основания для начала расследования и его участники
2.3 Права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при проведении расследования
Раздел 3. Проведение расследования нарушений норм антимонопольного законодательства
Раздел 4. Доказательства при расследовании нарушения антимонопольного законодательства
4.2 Доказывание антиконкурентных соглашений, согласованных действий
4.3 Доказывание по делам о картелях и иных антиконкурентных соглашениях на торгах
4.4 Доказывание по делам о запрещенных вертикальных соглашениях
4.5 Доказывание по делам об антиконкурентных согласованных действиях
4.6 Виды доказательств по делам об антиконкурентных соглашениях, согласованных действиях и их оценка
5.1 Решения антимонопольного органа по результатам расследования
5.2 Согласительная комиссия по рассмотрению проекта заключения по результатам расследований
Айтжанов Алдаш Турдыкулович - президент АО «Центр развития и защиты конкурентной политики», канд. экон. наук (ответственный редактор) (разделы 2.1, 3.1, 3.2, 4.1, 5.1 и 5.2);
Баданин Павел Петрович - директор правового департамента АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» (раздел 2.3);
Добриян Елена Ивановна - вице-президент АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» (разделы 2.1, 3.1, 3.2, 5.1 и 5.2);
Мухаметова Дана Леонтьевна - директор Департамента анализа рынков АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» (раздел 1);
Тенишев Андрей Петрович - заведующий кафедрой конкурентного права Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (разделы 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 и 4.6);
Устьянцева Людмила Михайловна - советник президента АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» (разделы 2.2 и 4.1).
Наименования нормативно-правовых и иных актов
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
АППК - Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан
ГК РК - Гражданский кодекс Республики Казахстан
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан
Закон о защите конкуренции, 135-ФЗ - Федеральный закон РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
Закон о конкуренции - Закон Республики Казахстан от 25 декабря 2008 г. № 112-IV «О конкуренции»
Закон о контрактной системе - Федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Закон о банкротстве - Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»
Закон о приватизации - Федеральный закон РФ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Порядок проведения анализа состояния конкуренции - Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы РФ от 28 апреля 2010 г. № 220
Протокол № 19 - Протокол об общих принципах и правилах конкуренции, приложение № 19 к Договору ЕАЭС от 29 мая 2014 г.
ПК РК - Предпринимательский кодекс Республики Казахстан
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ИНЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
г., гг. - год, годы
ЕК - Европейская комиссия
КРЕМЗК - Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции Министерства национальной экономики Республики Казахстан
НМЦК - начальная максимальная цена контракта
ОЭСР - Организации экономического сотрудничества и развития
п. - пункт
пп. - подпункт
РК - Республика Казахстан
РФ - Российская Федерация
УФАС России - Управление Федеральной антимонопольной службы
ФАС России - Федеральная антимонопольная служба
ФНС России - Федеральная налоговая служба
Центр - АО «Центр развития и защиты конкурентной политики»
Расследование нарушений законодательства в области защиты конкуренции является одной из основных защитных функций антимонопольного органа.
В условиях совершенной конкуренции предполагается наличие большого количества субъектов рынка, при этом их действия в равной мере ограничивают друг друга и ни один из них не оказывает существенного влияния на рынок. К основным признакам совершенной конкуренции можно отнести однородность продукции, многочисленное количество субъектов рынка, отсутствие барьеров входа и выхода на рынок, свободный доступ информации о ценах, технологии и пр.
Вместе с тем большинство рынков в Казахстане характеризуются неразвитой конкуренцией (монополизацией); небольшим количеством субъектов рынка, обладающих рыночной властью; наличием барьеров входа на товарные рынки. Также не стоит забывать, что отдельные решения государственных и местных исполнительных органов могут ограничивать или устранять конкуренцию на товарном рынке.
В связи с этим наличиев антимонопольном законодательстве видов нарушений в действиях (бездействиях) субъектов рынка, государственных и местных исполнительных органов носит защитный характер.
К примеру, антиконкурентные соглашения и согласованные действия являются одними из опасных нарушений антимонопольного законодательства и наносят вред потребителям, поскольку являются причиной снижения качества продукции и препятствием для развития инноваций, а также представляют серьезную угрозу для конкуренции на товарных рынках и торгах. Смежной и часто сопутствующей им проблемой является незаконная координация экономической деятельности.
Как показывает статистика проведенных антимонопольным органом Казахстана расследований, за последние три года увеличилось количество расследований по монополистической деятельности (антиконкурентные соглашения и согласованные действия). От подобных правонарушений страдают не только потребители, монополистическая деятельность наносит существенный ущерб и интересам государства.
В условиях совершенствования методов противостояния указанным формам противозаконной монополистической деятельности и понимания тех угроз, которые они представляют, особенно актуальным становится изучение инструментов и методов, которые используются антимонопольным органом для обнаружения, установления и пресечения соответствующих правонарушений.
В настоящем учебном методическом пособии представлены комментарии к нормам законодательства в области защиты конкуренции и практика проведения расследований нарушения законодательства в области защиты конкуренции Республики Казахстан.
Данное учебное методическое пособие подготовлено экспертами, имеющими практический опыт работы в антимонопольных органах Казахстана и России по проведению антимонопольных расследований.
В первой главе пособия представлен международный опыт зарубежных антимонопольных ведомств в проведении расследований нарушений антимонопольного законодательства. В последующих разделах подробно рассмотрены все этапы расследования, проводимые антимонопольным органом Республики Казахстан (основания для начала, процедура проведения, доказательства, используемые при установлении фактических данных, решения, принимаемые по результатам расследования и др.).
Наряду с этим в книге представлен опыт работы Федеральной антимонопольной службы России, который применим для Казахстана. Также пособие содержит приложения, в которых представлены схемы из опыта работы зарубежных антимонопольных органов с подходами к проведению анализов товарных рынков и расследований нарушений антимонопольного законодательства.
Настоящее руководство предназначено для сотрудников антимонопольного органа и его территориальных департаментов, правоохранительных, судебных органов, студентов и преподавателей юридических и экономических факультетов, предпринимателей, а также для всех интересующихся вопросами законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
Айтжанов А.Т.
президент АО «Центр развития и защиты конкурентной политики»
РАЗДЕЛ 1. ПРОВЕДЕНИЕ РАССЛЕДОВАНИЙ КАК ВАЖНОЕ ПОЛНОМОЧИЕ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ОРГАНОВ В МИРЕ
Антимонопольная политика - это вмешательство государства в экономику с целью создания и поддержания конкуренции. Важнейшим средством такого вмешательства является обеспечение исполнения норм законодательства о конкуренции с помощью антимонопольного органа или судов.
В антимонопольной политике необходимо соблюсти баланс между абсолютной свободой состязательности субъектов рынка и сплошным государственным регулированием. В целом антимонопольное законодательство подразумевает вмешательство в предпринимательскую деятельность, но для поддержания свободного соперничества на рынке. Целью антимонопольной политики является создание рамок, условий для развития конкуренции, исполнение которых субъектами рынка принесет положительный эффект для конкуренции.
Необходимость в проведении конкурентной политики обуславливается первостепенной целевой установкой: наличие и желательная интенсивность конкуренции не всегда могут быть достигнуты и сохранены без вмешательства государственной власти. За обеспечением конкуренции могут скрываться различные мотивы, которые могут существенно отличаться в зависимости от страны, а особенно от исторической эпохи. Можно заметить, что антитрестовское право США родилось в качестве реакции на функционирование экономики, особенно на злоупотребления крупных предприятий, трестов на железных дорогах и в нефтяной промышленности; английское антимонопольное право сложилось под знаком борьбы с безработицей; немецкое антимонопольное законодательство возникло, в частности, в результате направленного на установление демократии «ходатайства» американских оккупационных властей, а конкурентное право Европейского союза сложилось в поддержку интеграции общего рынка[1].
В Республике Казахстан, как и во многих странах постсоветского пространства, становление конкурентного законодательства закладывалось в период отсутствия как таковой конкуренции на товарных рынках, в связи с чем антимонопольное законодательство носило стимулирующий характер и было направлено на ограничение монополистической деятельности (первый закон «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности» был принят 11 июня 1991 г.)[2].
На сегодня ст. 161 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан (далее - ПК РК) предусмотрено, что целями государственного регулирования конкуренции являются защита конкуренции, поддержание и создание благоприятных условий для добросовестной конкуренции на товарных рынках Республики Казахстан и эффективного функционирования товарных рынков, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и свободы экономической деятельности в Республике Казахстан, регулирование и ограничение монополистической деятельности в соответствии с ПК РК, содействие добросовестной конкуренции и предупреждение нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, пресечение антиконкурентных действий государственных, местных исполнительных органов, организаций, наделенных государством функциями регулирования деятельности субъектов рынка, и недобросовестной конкуренции.
В связи с этим антимонопольное законодательство содержит в себе меры стимулирующие, ограничительные и защитные.
Стимулирующие меры направлены на развитие конкуренции на товарных рынках, увеличение количества субъектов рынка, сокращение количества барьеров и проч.
Ограничительные меры направлены на ограничение монополистической деятельности, ограничение недобросовестной конкуренции, антиконкурентных действий (бездействия) государственных органов, контроль за экономической концентрацией. ПК РК содержит в себе все виды нарушений антимонопольного законодательства.
Под защитными мерами понимаются меры антимонопольного реагирования на нарушения, в том числе, выдача предписаний субъектам рынка, государственным и местным исполнительным органам и организациям, наделенным государством функциями регулирования деятельности субъектов рынка; рассмотрение дел об административных правонарушениях в области защиты конкуренции и ограничении монополистической деятельности; наложение административных взысканий; обращение в суд с исками и заявлениями и др.
Кроме того, антимонопольный орган выносит предостережение о недопустимости нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, направляет уведомления о наличии в действиях (бездействии) субъектов рынка признаков нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции и проводит расследования нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
Антимонопольные органы США представлены Антимонопольным департаментом Министерства юстиции США и Федеральной торговой комиссией. Основными законодательными актами США в сфере защиты конкуренции являются Закон Шермана (ограничивает монополии и картели), Закон Клейтона (регулирует слияния корпораций и компаний), Закон Робинсона-Пэтмана (направлен против ценовой дискриминации), Закон о Федеральной торговой комиссии.
Миссией Федеральной торговой комиссии является принятие мер для прекращения и предотвращения недобросовестной деловой практики, которая может привести к снижению конкуренции и привести к повышению цен, снижению качества или уровня оказываемых услуг. Антиконкурентная практика включает в себя такие действия, как установление цен, групповые бойкоты и исключительные контракты на эксклюзивные сделки или правила торговых ассоциаций, и обычно подразделяется на два типа: соглашения между конкурентами и монополизация[3].
Федеральная торговая комиссия может «проводить любое расследование, необходимое для выполнения ее обязанностей в любой части Соединенных Штатов», и уполномочена «собирать и обобщать необходимую информацию, периодически расследовать организацию, деятельность, поведение, практику и управление любых лиц, партнерств или корпораций, занимающихся бизнесом или оказывающих влияние на торговлю[4].
Картели в США являются нарушением федерального законодательства и преследуются в уголовном порядке Антимонопольным управлением Министерства юстиции США в соответствии с Законом Шермана. Срок давности привлечения к уголовной ответственности составляет пять лет.
Чтобы осудить членов картеля, прокуроры управления должны доказать три основных элемента:
1) вменяемый сговор был сознательно сформирован и существовал в указанное время или примерно в указанное время;
2) ответчик сознательно присоединился к данному сговору;
3) вменяемый сговор либо существенно повлиял на межгосударственную или иностранную торговлю, либо имел место в потоке межгосударственной или иностранной торговли.
Прокуроры отдела используют три основных инструмента для получения материалов в ходе расследования: (1) обязательные запросы на получение информации (т. е. повестки большого жюри); (2) внезапные рейды/проверки (т. е. ордера на обыск) и (3) информация, предоставленная просителями о смягчении наказания. Каждый из этих инструментов имеет свои преимущества и недостатки, когда речь идет о сборе необходимых материалов и продвижении расследования[5].
В Великобритании регулирующим органом в области конкуренции является Управление по конкуренции и рынкам (Competition and Markets Authority), которое не входит в состав министерства и является отдельным ведомством при правительстве[6].
В функции Управления по конкуренции и рынкам входит расследование слияний между организациями в целях установления отсутствия снижения конкуренции; исследование рынков, на которых есть проблемные вопросы для развития конкуренции и потребителей; принятие мер против компаний и частных лиц, участвующих в картелях или антиконкурентных действиях, защита потребителей от недобросовестной торговой практики и др.[7]
Управлением по конкуренции и рынкам принято Руководство по процедурам расследования в рамках Закона о конкуренции 1998 г. CMA8, которое распространяется на расследования нарушений антимонопольного законодательства, за исключением уголовных преступлений, связанных с картелями.
Источниками информации для начала расследования являются: собственные исследования и анализ рынка, исполнение функций по слияниям, также это может быть информация из внешних источников, обращение частного лица или предприятия с жалобой на поведение другого предприятия или информация от участника картеля, решившего сознаться в нарушении.
После принятия решения о начале расследования Управление направляет соответствующее письмо, в котором излагаются краткие сведения о действиях, которые Управление рассматривает; соответствующее законодательство; график рассмотрения конкретного дела и ключевые контактные данные группы по рассмотрению дела.
В рамках расследования Управление по конкуренции и рынкам направляет запросы информации, проводит опросы, посещает объект расследования, может проводить обыски. Ключевые этапы расследования Управления представлены в Схеме 1 в Приложении.
По итогам расследования Управление может вынести решение об отсутствии оснований для иска, если не установлены достаточные доказательства нарушения закона о конкуренции; может принимать обязательства от бизнеса, касающиеся его будущего поведения, если Управление удовлетворено тем, что эти обязательства учитывают проблемы конкуренции; выпускает Заявление о возражениях, если предварительное мнение Управления заключается в том, что расследуемое поведение равносильно нарушению закона о конкуренции, и, если Управление предварительно считает, что финансовый штраф должен быть наложен на сторону в связи с предполагаемым нарушением, оно также выпустит проект Заявления о штрафных санкциях для этой стороны[8].
В странах Европейского союза действует порядка 30 антимонопольных органов. Современная тенденция - особенно в области вынесения решений - состоит в обеспечении независимости от правительства и от проводимой в данное время политики. С точки зрения структуры существуют две основные формы антимонопольных органов: в большей части государств-членов ЕС - это единые административные органы, где расследование и принятие решения происходит в рамках одной и той же организации (таковы, например, германский Bundeskartellamt (Федеральное управление по борьбе с картелями) и венгерское Управление антимонопольного регулирования экономики); в других же странах раскрытие фактов и вынесение решений (или по крайней мере, назначение штрафа) является задачей различных учреждений (таким примером может служить Швеция). В первой группе стадия расследования с целью раскрытия фактов и принятие решений часто отделены друг от друга (например, в рамках венгерского или французского антимонопольного органа действует автономный совет по конкуренции)[9].
Европейская комиссия (далее - ЕК) при рассмотрении нарушений и слияний проводит анализ товарного рынка. Одним из основных документов, регламентирующих проведение анализа, является Коммюнике ЕК по определению релевантного рынка 1997 г. Также помимо данного документа используются различные отраслевые директивы. К примеру, в 2002 г. принят пакет документов по регулированию информации, внедривший принципы антимонопольного права в этот быстро развивающийся сектор экономики, в т. ч. Директивы по определению и изучению рынка в области информационных сетей и услуг. Понятие релевантного рынка рассматривается на основе специфических особенностей соответствующего рынка. Другие документы не заменяют, а дополняют Коммюнике 1997 г.[10]
Европейская комиссия обладает широкими полномочиями и компетенцией в сфере антимонопольного правоприменения и, в частности, антимонопольных расследований. В ее компетенцию входит проведение инспекций в офисных и жилых помещениях; направление письменных запросов на представление необходимых для проведения антимонопольного расследования информации и документов и т. д. К тому же Комиссия может самостоятельно выписывать штрафы компаниям-нарушителям при несоблюдении ими антимонопольного законодательства Европейского союза. Полномочия ЕК не безграничны, и в спорных ситуациях Судом Европейского союза при необходимости всегда проводится правовой анализ[11].
Австралийская комиссия по вопросам конкуренции и защиты потребителей (англ. Australian Competition & Consumer Commission) является независимым органом правительства Австралии, в обязанности которого входит защита прав потребителей, мониторинг цен и предотвращение незаконного антиконкурентного поведения. Комиссия уполномочена возбуждать судебные иски против компаний, нарушающих Закон о торговой практике[12].
В целом подходы по проведению расследований в антимонопольных органах схожи между собой по процедурам, сбору доказательств и информации.
Немаловажным в процессе совершенствования норм антимонопольного законодательства и подходов антимонопольных органов по проведению расследований является работа, проводимая Организацией экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР).
ОЭСР является форумом, в рамках которого государства сравнивают эффективность своей политики в разных сферах, делятся опытом, определяют передовую практику c учетом новых вызовов и содействуют принятию решений и рекомендаций, направленных на реализацию стратегий обеспечения лучшей жизни их граждан. Миссия ОЭСР состоит в поощрении политики, нацеленной на повышение уровня экономического и социального благополучия людей во всем мире[13].
Так, на протяжении многих лет экспертные обзоры ОЭСР по законодательству и политике в сфере конкуренции являлись для стран (вне зависимости от их членства в ОЭСР) ценным инструментом по реформированию, усилению и усовершенствованию своих структур регулирования конкуренции[14].
Рекомендация ОЭСР по обнаружению картелей представлены в Схеме 2 в Приложении.
РАЗДЕЛ 2. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ НАЧАЛА РАССЛЕДОВАНИЯ И ЕГО УЧАСТНИКИ
2.1 Основания для начала расследования нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции
2.2 Лица, участвующие в расследовании нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, и их права
2.3 Права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при проведении расследования
2.1 Основания для начала расследования нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции
Выявление нарушений антимонопольного законодательства является одной из главных функций антимонопольных органов. Антимонопольный орган в пределах своих полномочий расследует нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции и принимает по результатам расследования решение. Под «расследованием» понимаются мероприятия антимонопольного органа, направленные на сбор фактических данных, подтверждающих или опровергающих совершение нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, в порядке, предусмотренном ПК РК.
Основанием для начала расследования является поступление в антимонопольный орган сведений о нарушении законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, которыми являются:
1) материалы, поступившие от государственных органов, с указанием на нарушение законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции или его признаки;
2) обращение физического и (или) юридического лица, указывающее на признаки нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции;
3) обнаружение антимонопольным органом при осуществлении своей деятельности в действиях субъекта рынка, государственных органов, местных исполнительных органов признаков нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции;
4) сообщения средств массовой информации о наличии признаков нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, поступившие в антимонопольный орган;
5) неисполнение субъектом рынка, государственным органом, местным исполнительным органом, организацией, наделенной государством функциями регулирования деятельности субъектов рынка, уведомления антимонопольного органа о наличии в действиях (бездействии) субъекта рынка, государственного, местного исполнительного органов, организации, наделенной государством функциями регулирования деятельности субъектов рынка, признаков нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции в установленный срок (п. 2 ст. 216 ПК РК).
В период с 6 марта 2013 г. по 5 мая 2015 г. основанием для начала расследования было также предусмотрено наличие информации, содержащейся в средствах массовой информации, о признаках нарушения антимонопольного законодательства. Вместе с тем эта норма за период ее действия на практике не применялась, так как не было четко прописанного механизма и процедуры ее применения.
С учетом поправок, внесенных в указанную статью, вступивших в силу 7 марта 2022 г., теперь основанием для начала расследования, наряду с материалами, поступившими от государственных органов с указанием на нарушение законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, также будут являться и материалы указывающие на признаки нарушения.
Сведения, указывающие на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства на территории одной области (города республиканского значения, столицы), рассматриваются территориальными подразделениями антимонопольного органа на соответствующей территории. Центральный аппарат антимонопольного органа рассматривает сведения, указывающие на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях центральных государственных органов, а также по своей инициативе в действиях субъектов рынка, государственных и местных исполнительных органов. Также центральный аппарат вправе поручить территориальным подразделениям рассмотрение сведений, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях субъектов рынка, государственных и местных исполнительных органов.
Чаще всего основанием для начала расследования являются обращения физических и юридических лиц, что предусмотрено пп. 2) п. 2 ст. 216 ПК РК. Редакция закона «О конкуренции» 2008 г. предусматривала основанием для начала расследования любые жалобы физических и юридических лиц, даже не содержащие признаки нарушений. Действующая редакция была введена в мае 2015 г.
Таким образом, для начала расследования в основаниях (материалах, обращениях, жалобе, сведениях и т. д.) должны быть указаны признаки нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
Помимо вышеизложенного, обращение должно соответствовать требованиям, установленным ст. 63 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - АППК). Так, в обращении, поданном в письменной форме либо в форме электронного документа, протоколе указываются:
1) фамилия, имя, отчество (если оно указано в документе, удостоверяющем личность), индивидуальный идентификационный номер (при его наличии), почтовый адрес физического лица либо наименование, почтовый адрес, бизнес-идентификационный номер юридического лица (при его наличии);
2) наименование административного органа, должностного лица, которым подается обращение;
3) суть обращения;
4) дата подачи обращения;
5) подпись заявителя или его представителя;
6) иные сведения, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.
На практике сведения о нарушении антимонопольного законодательства, указанные в пп. 1), 2) и 4) п. 2 ст. 218 ПК РК, на первоначальном этапе могут рассматриваться антимонопольным органом и в соответствии с нормами АППК, так как для издания приказа о проведении расследования в силу п. 1 ст. 218 ПК РК требуется наличие фактических данных, указывающих на наличие в действиях предполагаемых объектов расследования признаков нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан.
В соответствии со сроками рассмотрения обращений юридических и физических лиц, предусмотренными АППК, для установления фактических данных, указывающих на признаки нарушения либо их отсутствие, сведения, указанные в пп. 1), 2) и 4), могут быть рассмотрены антимонопольным органом в срок от 15 рабочих дней до 2 месяцев.
По итогам рассмотрения сведений в случае наличия фактических данных, указывающих на наличие в действиях субъекта рынка, государственного органа, местного исполнительного органа, организации, наделенной государством функциями регулирования деятельности субъектов рынка, признаков нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, устанавливаемых в рамках рассмотрения сведений, предусмотренных п. 2 ст. 216 ПК РК, антимонопольным органом издается приказ о проведении расследования. Если фактические данные, указывающие на наличие признаков не установлены, направляется письменный ответ заявителю об их отсутствии.
Вместе с тем действия по отказу в проведении расследования, по мнению судов, могут быть предметом судебного разбирательства.
Так, ТОО «С» обратилось в суд с заявлением к Департаменту по Костанайской области об обжаловании отказа в проведении расследования в отношении ТОО «Ф» по факту нарушения законодательства в области защиты конкуренции в виде неправомерного использования товарного знака, выраженного в письмах Департамента от 28 июля 2016 г. № 07-20/2643 и Комитета от 3 октября 2016 г. № 34-10-20/3Т-А-249. Кроме того, истец просил понудить ответчика провести расследование в соответствии с пп. 1) п. 2 ст. 177 и ст. 178 ПК.
Решением СМЭС Костанайской области от 17 января 2017 г. в удовлетворении заявления ТОО «С» отказано.
Постановлением судебной коллегии по гражданским делам Костанайского областного суда вышеуказанное решение изменено. В части отказа в удовлетворении иска о признании незаконным действий ответчика об отказе в проведении расследования в отношении ТОО «Ф» - отменено и требования истца в этой части удовлетворены. Признан незаконным отказ Департамента в проведении расследования в отношении ТОО «Ф».
Изменяя решение суда первой инстанции, коллегия указала на то, что суд первой инстанции дал оценку действиям ответчика исходя из требований Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
По мнению коллегии, суду первой инстанции следовало руководствоваться требованиями ПК РК, регулирующего общественные отношения, возникающие в связи с взаимодействием субъектов предпринимательства и государства, в том числе государственным регулированием и поддержкой предпринимательства.
Выводы апелляционной судебной коллегии Костанайского областного суда по данному делу представляются правильными, так как гл. 20 ПК определены основания и порядок выявления нарушений законодательства в области защиты конкуренции.
В соответствии со ст. 216 ПК антимонопольный орган в пределах своих полномочий расследует нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции и принимает по результатам расследования решение.
Под расследованием понимаются мероприятия антимонопольного органа, направленные на сбор фактических данных, подтверждающих или опровергающих совершение нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
Одним из оснований для начала расследования является поступление в антимонопольный орган сведений о нарушении законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, в том числе обращение физического и (или) юридического лица, указывающее на признаки нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
В соответствии с п. 7 ст. 221 ПК должностные лица антимонопольного органа при рассмотрении сведений о нарушениях и проведении расследования обязаны:
- принимать все меры к всестороннему, полному и объективному сбору доказательств и их исследованию;
- своевременно готовить заключения об итогах предварительного рассмотрения сведений о нарушениях;
- своевременно готовить заключения о приостановлении, возобновлении расследования и по результатам расследования, а также о назначении экспертизы;
- в срок, не превышающий трех рабочих дней со дня утверждения заключений либо подписания территориальными органами приказов о рассмотрении сведений о нарушениях и расследовании нарушений, направлять копии этих документов в центральный государственный орган.
Нормами ПК не предусмотрено оформление рассмотрения обращения физического и (или) юридического лица, указывающего на признаки нарушения законодательства в области защиты конкуренции, письмом.
Допущенные ответчиком нарушения требований ПК оцениваются как бездействие и, в данном случае, как отказ в проведении расследования, что является незаконным[15].
Еще одним из оснований для начала расследования является обнаружение антимонопольным органом при осуществлении своей деятельности в действиях субъекта рынка, государственных органов, местных исполнительных органов признаков нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции (пп. 3) п. 2 ст. 216 ПК РК).